Introducción
La gobernanza sobre los bienes naturales comunes es definida analíticamente como el gobierno de los procesos de interacción y toma de decisiones entre diversos actores, gubernamentales y/o no gubernamentales, involucrados en un problema colectivo relacionado con la gestión de los recursos naturales (propiedad, acceso, extracción, uso, conservación, apropiación y distribución de rentas) que, en un contexto dado, lleva a la creación, fortalecimiento, reproducción o cambio de reglas institucionales formales e informales, para resolver conflictos de interés (León y Muñoz, 2019). La Gobernanza de un bien natural común también puede constituirse como parte de un espacio conflictivo en el que emergen los problemas y donde se desarrolla una compulsa entre actores de fuerza desigual para imponer sus definiciones o conducir acciones respecto del mismo (Merlisnky, 2017).
En el presente trabajo se toma como caso de estudio la gobernanza del recurso hídrico durante los últimos diez años en el pueblo de José de la Quintana, situado en el centro de la provincia de Córdoba, Argentina, dentro del Departamento Santa María. El mismo no está formalmente constituido como comuna, sino que depende directamente de la Comunidad Regional de Santa María. En otras palabras, José de la Quintana es un pueblo sin comuna; no está bajo ninguno de los órdenes administrativos que constituyen el sistema de gobierno principal en Argentina: nacional, provincial y municipal (o comunal)[1]. Cada una de estas jurisdicciones tiene a cargo diferentes responsabilidades y tareas de administración. La totalidad del territorio argentino está bajo la gestión superpuesta del estado nacional y alguno de los estados provinciales. En la provincia de Córdoba, sin embargo, no todo el territorio está bajo jurisdicciones de gobierno local (municipios, comunas), dando origen a áreas llamadas “zonas grises”. Debido a que existen tareas que son de gestión exclusiva de los municipios y comunas, dentro de las zonas grises se conforman “comunidades regionales”, nacidas mediante la ley N.º 9.206 de la Legislatura de la Provincia de Córdoba, denominada Ley Orgánica de Regionalización de la Provincia de Córdoba, del año 2004. Tienen un antecedente inmediato en el artículo 124 de la Constitución Nacional, el cual establece que las provincias “podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines”. Dicho artículo constitucional autoriza a las provincias, por un lado, a crear regiones y, por el otro, a establecer sus respectivos órganos de funcionamiento. Las comunidades regionales son entes intermunicipales, y su conformación respeta la división departamental vigente en la provincia de Córdoba. La Comunidad Regional tiene jurisdicción y competencia en todo el territorio de la Región, con exclusión de las zonas que correspondan a los radios de los Municipios y Comunas fijados.
Según Cáceres (2007, citado en Díaz de Landa y Massuh, 2007) el 88% del territorio provincial se encuentra en condición de zona gris. Sin embargo, analizando datos geolocalizados en un Sistema de Información Georreferenciado (SIG), se observa que, de los 427 radios urbanos de la provincia, la superficie sumada total solo equivale al 4,98% del total provincial. Esta situación da la pauta de la necesidad de analizar el estado de gobernabilidad de los bienes naturales comunes en las zonas grises, fundamentalmente aquellos vinculados con la vida cotidiana de las personas.
La localidad de José de la Quintana se encuentra bajo la competencia de la Comunidad Regional de Santa María. Ante la ausencia de una autoridad local de gobierno, la Hidroeléctrica San José Cooperativa Ltda. —institución que es parte del proceso de prefactibilidad vinculados a la disposición de servicios básicos, como son agua y luz— representa la única institución de gestión de servicios públicos y depositaria de la mayoría de las necesidades de los vecinos de José de la Quintana, quienes en su rol de socios participan en la distribución y expansión de los servicios mencionados dentro del área de influencia. La institución se erige entonces como uno de los actores fundamentales en la gobernanza de los recursos naturales en José de la Quintana, lo que implica que su capacidad de gestión, especialmente sobre el recurso hídrico, se debe fundamentar en la confianza, la participación y el control social para el codesarrollo de políticas públicas mediante procesos deliberativos que involucren a los actores públicos y privados (Gentes y Ruiz, 2008).
La gestión del agua potable en la Provincia de Córdoba se da mediante un complejo sistema heterogéneo sujeto a numerosos actores, donde tanto la disponibilidad del recurso natural como su calidad complejizan su gestión y distribución. El gobierno de la provincia de Córdoba cuenta, actualmente, con dos ministerios que se vinculan a la gestión de los recursos hídricos: el Ministerio de Obras Públicas y Financiamiento, y el Ministerio de Servicios Públicos. Mientras el primero está asociado a las grandes obras de infraestructura, el segundo tiene una vinculación más directa sobre la gobernanza y gestión de los recursos hídricos. A su vez, el Ministerio de Servicios Públicos cuenta con la Secretaría de Recursos Hídricos, el Ente Regulador de los Servicios Públicos (ERSeP) y la Administración Provincial de los Recursos Hídricos (APRHI). En términos prácticos, APRHI es el ente encargado de administrar la explotación de recursos hídricos, conceder factibilidades de fuente de agua y velar por el aprovechamiento sostenible del recurso. A su vez, para que un usuario particular pueda acceder al servicio de agua potable por red, es necesaria la existencia de un prestador del servicio, quienes pueden ser las comunas o municipios, cooperativas o —aunque menos común— un prestador privado.
Lo que distingue el caso de la Hidroeléctrica San José Coop. Ltda. de otras cooperativas es la inexistencia de un ente gubernamental local que tenga potestad para establecer la planificación del territorio, otorgue factibilidad de localización de nuevos asentamientos poblacionales y planifique la consolidación urbana. Esto posiciona a la Hidroeléctrica como la única institución que conoce e influye en el proceso de crecimiento poblacional, el cual genera una demanda de gobernanza no oficial sobre la institución. El otorgamiento de factibilidad de servicio de agua por parte de la Cooperativa representa el hecho de gobierno más importante del sector, evidenciando, a priori, una preocupante precariedad institucional y de gobernanza frente a asuntos que desbordan sus responsabilidades de gestión.
En el presente trabajo se busca generar lineamientos tendientes a mejorar la gobernanza del servicio de agua potable en José de la Quintana, con vistas a resolver potenciales problemas colectivos y fortalecer la dinámica de la gestión cooperativista del recurso hídrico. La planificación participativa (Sandoval et al., 2015) en la gestión del agua potable de cualquier región requiere de espacios de trabajo donde se encuentren todos los actores interesados. En este sentido, resulta clave el rol de las cooperativas en la defensa de los territorios-cuenca y de derechos universales como el del acceso al agua y a un ambiente sano, a través de su posicionamiento de solución pacífica, autónoma y comunitaria de los conflictos (Deón, 2018). La figura de la cooperativa puede no sólo cumplir el rol de proveer un servicio, sino que además podría brindar un espacio y los canales de participación necesarios para que la comunidad tome decisiones respecto al tipo de desarrollo que desea en su territorio. Lo anterior supone ampliar la visión de la institución sobre sus objetivos de gestión, más requiere involucrar a los y las socias en un proceso de co-gestión para alivianar lo que ineludiblemente debe afrontar frente al proceso de crecimiento poblacional.
El objetivo del presente trabajo es realizar un análisis de la gobernabilidad del servicio de agua potable en José de la Quintana, para proponer lineamientos tendientes a fortalecer el servicio prestado por la Hidroeléctrica San José Cooperativa Ltda. Para ello, se optó por un abordaje metodológico mixto que combinó revisión documental, encuestas a los socios de la cooperativa, entrevistas semiestructuradas a las autoridades de la misma, y un taller participativo donde se elaboró un mapeo de actores. Dicho abordaje permitió recabar información relativa a aspectos institucionales, administrativos y de infraestructura de la cooperativa, así como explorar la percepción sobre la calidad del servicio de suministro de agua potable por parte de los socios y el grado de participación comunitaria en la gestión del mismo. Ello posibilitó la identificación de fortalezas y desafíos del servicio, y posibles cursos de acción para su mejora. Asimismo, este trabajo intenta ensanchar la visión que surge de las formas más comunes de pensar la gobernanza del recurso hídrico. Explora de manera situada las causas y condiciones que configuran una forma de gobernanza local territorial, a partir del caso singular de José de la Quintana y asumiendo la heterogeneidad del accionar cooperativo frente a la carencia de un organismo del Estado local.
La gestión del agua potable en la provincia de Córdoba
La Ley 5.589/73, denominada Código de Aguas de la Provincia de Córdoba, regula el aprovechamiento, conservación y defensa contra los efectos nocivos de las aguas, álveos, obras hidráulicas y las limitaciones al dominio en interés de su uso. La Autoridad de Aplicación en la materia actualmente es la Administración Provincial de Recursos Hídricos (APRHI), perteneciente al Ministerio de Servicios Públicos de la Provincia de Córdoba. Como se mencionó anteriormente, APRHI es el ente encargado de administrar la explotación de recursos hídricos, conceder factibilidades de fuente de agua y velar por el aprovechamiento sostenible del recurso.
A su vez, la Provincia de Córdoba cuenta con el Marco Regulador para la Prestación de Servicios Públicos de Agua Potable y Desagües Cloacales, reglamentado por el Decreto N° 529/94. En el mismo, se define al servicio de agua potable como aquel que comprende la captación, potabilización, conservación, transporte, distribución y comercialización del agua para bebida e higiene de la población. De acuerdo con el artículo octavo, la prestación del servicio comprende la construcción, mantenimiento, renovación y ampliación de las instalaciones necesarias, la conexión y suministro del servicio y el cobro de las tarifas correspondientes. Cabe destacar que el artículo 61 regula específicamente la concesión para la prestación del servicio de agua potable o saneamiento por parte de cooperativas de usuarios.
Las cooperativas de servicios son reguladas por el Ente Regulador de los Servicios Públicos de la provincia de Córdoba (ERSeP), organismo de carácter autárquico bajo la órbita del Ministerio de Servicios Públicos de la provincia de Córdoba creado por la Ley Provincial 8835[2]. El ERSeP celebra los contratos de concesión de los servicios públicos a los distribuidores cooperativos, por los cuales acuerdan legalmente la distribución y comercialización de energía eléctrica o de agua potable. El control de los servicios públicos de agua potable y desagües cloacales se centraliza entonces en este organismo, aportando además integralidad en los criterios técnicos involucrados[3].
En líneas generales, una cooperativa se define en la Declaración de Identidad Cooperativa como una asociación autónoma de personas que se han unido voluntariamente para hacer frente a sus necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales comunes[4]. La cooperativa es una persona jurídica privada, y como tal se encuentra regulada en general en el Título II de la Parte General del Código Civil y Comercial de la Nación. Allí se definen en forma genérica y supletoria sus atributos, efectos de la personalidad jurídica, funcionamiento, y los modos de disolución y liquidación. Sin embargo, las normas legales y antecedentes jurisprudenciales demuestran que las cooperativas cuentan con una singular protección jurídica al menos con respecto a las asociaciones y sociedades civiles (Medina, 2019).
La gestión cooperativista en José de la Quintana
Síntesis de fundación, crecimiento e historia reciente
Resulta fundamental caracterizar la dimensión sociopolítica e institucional en José de la Quintana para comprender su configuración territorial e identificar el valor de los procesos participativos en la generación de las políticas públicas locales. En el año 1953 José de la Quintana se encontraba habitado por 33 familias que eran propietarias de la totalidad de las tierras en la zona, alcanzando una ocupación de aproximadamente 900 hectáreas. Esas familias se agruparon en una cooperativa de servicios denominada desde entonces “Hidroeléctrica San José Coop. Ltda.”, a partir de la cual se diseñaron y ejecutaron las primeras redes de abastecimiento y distribución de agua y energía. Desde entonces, la manera en la que se fueron expandiendo la red hídrica y la red eléctrica, dio forma a la mancha urbana de la localidad. Este crecimiento se sostuvo hasta aproximadamente el año 1980, ocupando un área de entre 100 y 200 hectáreas, en donde se pudo observar que la infraestructura abastecía a una vivienda cada 800 metros aproximadamente (Hidroeléctrica San José Coop. Ltda., 2021).
Sin embargo, en la Dirección General de Catastro del Gobierno de Córdoba se continuó con el proceso de loteo, determinando parcelamientos catastrales en la zona ocupando un área de aproximadamente 500 hectáreas, planteando calles, manzanas y lotes (Figura 1). Lo anterior no fue acompañado por un proceso administrativo en el poblado, ya que, a pesar de los numerosos intentos políticos de los vecinos por conformarse comunalmente, o en su defecto anexarse a la Comuna de Villa San Isidro, a la fecha no lo han logrado. Asimismo, la Hidroeléctrica San José Coop. Ltda. con sus capacidades económicas, políticas e institucionales limitadas tuvo que asumir como área de influencia lo establecido por el parcelamiento de la Dirección de Catastro y, en base a esto acompañó el desarrollo de la región hasta donde le fue materialmente posible. A la fecha se encuentran pendientes de aprobación y resolución múltiples solicitudes de conexiones para vecinos que adquieren estos lotes, pero que no disponen de autorización de cambio de uso de suelo, de ningún servicio, incluso en muchos casos ni de accesos y calles materializadas (Hidroeléctrica San José Coop. Ltda., comunicación personal, octubre del 2021).
Figura 1. Zona de Influencia de la Hidroeléctrica San José y Parcelamiento Catastral. Fuente: Mapas Córdoba, Idecor.
Sistema de suministro y almacenamiento de agua
El sistema de captación, potabilización, almacenamiento y distribución de agua no está suficientemente documentado; y depende del conocimiento de los operadores del sistema, lo cual puede representar una debilidad para la correcta administración de recursos económicos y del otorgamiento (o no) de solicitudes de suministro del servicio.
La red de distribución de agua potable está compuesta por una cañería principal[5] y otra secundaria[6], teniendo en algunas situaciones características de malla abierta. En lo que se refiere a almacenamiento, cuentan con dos cisternas de 75 y 50 mil litros. Allí, el agua es sometida a un proceso de cloración para su posterior distribución. En total la red de distribución posee una extensión aproximada de 33 kilómetros cubriendo una superficie estimada de 500 hectáreas con un total de 644 usuarios conectados y asociados. En los planos también se observa gran número de parcelas sin infraestructura de cañería que atraviesa el frente del lote.
La Hidroeléctrica San José cuenta con tres principales fuentes de recurso (tomas) para sus 644 conexiones (al año 2021): dos pozos de bombeo de agua subterránea y la provisión de la Planta Potabilizadora de Fabricaciones Militares, para lo que la Hidroeléctrica realizó una obra de conexión entre la cisterna de la fábrica a la propia de una longitud aproximada de 4.200 metros. La Planta Potabilizadora de Fabricaciones Militares extrae el recurso de una fuente superficial, el dique La Quintana.
Por otro lado, mediante entrevistas mantenidas con el vicepresidente y la tesorera del Consejo de Administración de la Hidroeléctrica, se confirmó la incorporación de otras dos tomas al sistema de distribución y la adquisición de un tanque de 12000 litros que se ubicó en el Loteo Villa del Parque alimentado por la perforación de ese lugar más la red general (Hidroeléctrica San José Coop. Ltda., comunicación personal, octubre del 2021).
La gestión participativa en el gobierno de los recursos naturales representa una herramienta permanente. La Hidroeléctrica San José utiliza diferentes métodos para mantener una relación constante con la comunidad que, si bien no está sistematizada, sí resulta interesante destacar. En esta línea, se muestra en la Figura 2 una infografía sobre el sistema de distribución de agua potable.
Figura 2. ¿Cómo se distribuye el agua en Quintana? Fuente: Hidroeléctrica San José Coop. Ltda., comunicación personal, Boletín Junio del 2019.
Caracterización socio-ambiental de José de la Quintana
Caracterizar la dimensión socioeconómica e institucional en José de la Quintana es de interés para comprender su configuración territorial. Desde hace aproximadamente 10 años la localidad se viene enfrentando a una presión demográfica y urbana sostenida. El crecimiento demográfico se asocia a dos fenómenos principales: el crecimiento vegetativo de la población, y la inmigración producida por movimientos internos que, en este caso, se trataría de movimientos sub-provinciales. Las características más recientes podrán ser estudiadas con mayor detalle en base a los resultados definitivos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022. Estos procesos de crecimiento demográfico repercuten en una presión de densificación/extensión urbana que se traducen en presiones sobre la prestación de servicios públicos y el territorio. Asimismo, los nuevos habitantes se encuentran con una precariedad institucional que habilita la autodeterminación en el modo de habitar y apropiarse del territorio (Spíndola Zago, 2016). En este contexto se viene configurando un entramado social complejo, dividido en grupos con distintos intereses, lo que da lugar a contradicciones sociales que habilitan diversos comportamientos con la naturaleza (Foladori, 2007).
En referencia a los aspectos naturales del poblado, se debe mencionar, además, que gran parte del territorio de José de la Quintana está legalmente protegido por la Ley N.º 9.814 de Ordenamiento Territorial del Bosque Nativo de la provincia de Córdoba. Esto suma una complejidad adicional debido a que existen zonas loteadas en épocas pasadas, donde nunca se materializaron calles ni viviendas, y que hoy ocupan zonas consideradas de alto valor de conservación de bosque nativo. Esto implica una situación de inseguridad jurídica ya que, un propietario puede adquirir el lote, pero luego debe solicitar la factibilidad de intervención a la Secretaría de Ambiente de la Provincia, para posteriormente avanzar en la solicitud del servicio de agua potable de esa parcela en particular. Es decir, tal como se observa en la Figura 1, las parcelas de José de la Quintana registradas en Catastro de la Provincia de Córdoba habilitan el cambio de dominio (compraventa), más la superposición del parcelamiento con áreas naturales bajo niveles legales de conservación no habilita el cambio de uso de suelo en las mismas. Frente a lo anterior, la cooperativa estableció un procedimiento interno que requiere documentación complementaria (intervención de la Secretaría de Ambiente autorizando el cambio de uso del suelo) para avanzar en la factibilidad de otorgamiento del servicio de agua, erigiéndose, de esta manera, como único organismo que puede, indirectamente, limitar o conceder la ocupación de este territorio.
Frente al escenario expuesto, la Hidroeléctrica San José y su consejo administrativo viene siendo, de alguna manera, responsable “del cambio de uso del suelo” en su área de influencia, a partir del otorgamiento de factibilidades del servicio agua, en un escenario de gran complejidad debido al creciente interés inmobiliario en la zona. A lo que se suma la deficiente definición legal de ‘cambio de uso de suelo’. La Hidroeléctrica se ve forzada entonces a dar respuesta a estos intereses al mismo tiempo que intenta garantizar la conservación de la cuenca hídrica, su infraestructura y las actuales fuentes de provisión. Es en este punto donde la gestión comunitaria y participativa resulta clave para responder a preguntas sobre cómo se quiere habitar el pueblo; y la Hidroeléctrica, por su característica institucional, puede resultar en un espacio propicio para hacerlo. Establecer “cómo y de qué manera” se tienen que llevar a cabo las prácticas de uso del suelo en áreas con una baja disponibilidad del recurso hídrico, con coberturas forestales autóctonas en retroceso y donde ya, desde el año 2010, existen áreas naturales bajo protección legal, y en sitios donde existen procesos administrativos antiguos de parcelamiento sin las obras de infraestructura y criterios de aceptación modernos, resulta en una tarea por demás compleja.
Metodología
Búsqueda de antecedentes y análisis de datos censales
A partir de información de fuentes secundarias es posible abordar detalles asociados a las viviendas, los hogares y la población de José de La Quintana. El cuestionario básico del Censo 2010 y el Censo 2001, abordan importantes variables a escala radio censal. La totalidad de José de la Quintana ha sido relevada como un solo radio censal, permitiendo contar con datos certeros, lo que lo diferencia del Censo 1991, cuyo resultado está diluido en los datos de un radio que resulta más grande que el sector urbanizado impidiendo realizar análisis específicos para ese año (INDEC, 2010).
Si bien el año 2010 resulta desactualizado, es el último dato oficial que aborda la totalidad del territorio; sin duda los resultados de la ronda 2022 serán reveladores y muy útiles para completar y actualizar el presente análisis.
Abordaje cuantitativo
Para avanzar en el fortalecimiento y conocimiento de la institución y el vínculo con sus socios, se realizaron encuestas digitales elaboradas y distribuidas mediante un formulario de Google Forms. Las encuestas constituyen el principal instrumento para el estudio de lo que Somoza Medina (2005) denomina la Geografía de la Percepción, relacionada a las características del comportamiento de los ciudadanos, las cuales están ligadas a sus percepciones del entorno urbano.
La encuesta se denominó “Evaluación del servicio de suministro de agua potable en José de la Quintana” y tuvo como objetivo específico evaluar la percepción del servicio de suministro de agua potable en José de la Quintana por parte de los socios. La misma se orientó fundamentalmente a propender al conocimiento mutuo y fomentar las relaciones entre los socios y el consejo administrativo, permitiendo un intercambio puntual sobre el servicio de agua en el territorio.
El cuestionario constó de un total de diecisiete preguntas (tres abiertas, ocho de tipo Sí/No, y seis de tipo ‘múltiple choice’) orientadas, por un lado, a recolectar información sobre el/la encuestado/a (proveniencia y residencia, antigüedad de su conexión al servicio, grado de conocimiento del proceso de potabilización) y por otro lado, a explorar distintos aspectos del servicio de suministro de agua potable: tipos de consumo/usos del agua, características físicas y calidad del agua provista, existencia de problemas en el suministro y canales para su resolución, conocimiento y grado de satisfacción respecto del cuadro tarifario, grado de facilidad para realizar trámites vinculados al servicio, y aspectos a mejorar.
La encuesta se envió digitalmente a través de medios normalmente utilizados por la Hidroeléctrica para difusión y comunicación, alcanzando a un total de 500 socios Se registraron 33 respuestas en total, es decir, aproximadamente un 7% de los socios. Debido a la falta de información oficial actualizada respecto a la población actual de José de la Quintana, el muestreo fue no probabilístico, sujeto a posibles desvíos propios de la herramienta de muestreo. La encuesta, como técnica cuantitativa de sondeo masivo o medición de la “opinión pública”, brinda información no sólo de las variables que la estructuran, sino también permite inferir, de manera superficial, los hechos y valoraciones de la vida social frente al objeto de estudio (Lopez Roldan y Facchelli, 2015). En este sentido, el porcentaje de respuestas registradas sobre el total posible de la muestra permite indagar en el interés de los habitantes frente a niveles iniciales de participación en la Hidroeléctrica.
Abordaje cualitativo
Con el propósito de avanzar en el conocimiento actual del funcionamiento del Consejo Administrativo, se realizaron entrevistas semiestructuradas a la Tesorera de la Cooperativa, la Secretaría y el Vicepresidente. Se eligió esta herramienta de recolección de datos cualitativos debido a las características no observables y complejas de la temática seleccionada. La técnica elegida permite obtener de manera flexible una información rica y profunda, en las propias palabras de los actores, para conocer cómo ellos interpretan sus experiencias en sus propios términos (Marradi et al., 2007). Además, proporciona la oportunidad de clarificación en un marco más dinámico y espontáneo que el de las entrevistas estructuradas y las encuestas. Comparada con la observación participante, Valles (1997) señala la capacidad de la entrevista para permitir el acceso a cierto tipo de informaciones difíciles de conocer sin la mediación del entrevistador (Marradi et al., 2007).
El formato semiestructurado está fundamentado en la capacidad de conceder amplia libertad tanto al entrevistado como al entrevistador, y garantizar al mismo tiempo que se van a discutir todos los temas relevantes y se va a recopilar toda la información necesaria (Corbetta, 2007). Respecto al número de entrevistas, se intentó capturar al menos parte de la variabilidad dentro del consejo de la hidroeléctrica y su grupo heterogéneo de asociados, en vista de la probabilidad de que se asocie con una variabilidad significativa en las experiencias y visiones del mundo de los participantes (Baker y Edwars, 2012).
En síntesis, las preguntas realizadas fueron de tipo “abiertas”, permitiendo de esta manera que quienes respondieron pudieran reflexionar y pensar, exponer sus sentimientos y opiniones, y fundamentalmente compartir el control de la conversación con los entrevistadores. Se realizaron de manera individual y en las instalaciones de la Hidroeléctrica durante dos visitas previamente pactadas. Como base metodológica general se utilizó la Guía Operativa de Hammer y Wildavsky (1990) “La entrevista semi-estructurada de final abierto”.
Mapeo de actores y taller participativo
El desarrollo de un marco institucional capaz de integrar los sistemas humanos, económicos, políticos y sociales representa un desafío de magnitud. Un enfoque participativo que involucre a usuarios, planificadores y realizadores de política a todo nivel, sirve para el desarrollo y manejo del agua, y para alcanzar consensos duraderos y acuerdos comunes. La participación es tener responsabilidad, reconociendo el efecto de acciones sectoriales sobre otros usuarios de agua y ecosistemas, aceptando la necesidad de cambio para mejorar la eficiencia en el uso del agua y permitiendo el desarrollo sustentable del recurso. No siempre va a existir consenso sobre la participación. Hay procesos arbitrales y otros mecanismos de soluciones de conflictos que también deberán ser puestos en práctica (Mirassou, 2009).
En esta línea, el mapeo participativo contribuye con el fortalecimiento institucional de José de la Quintana, y fundamentalmente con el proceso de gobernanza de los recursos naturales, en este caso, de parte de la Hidroeléctrica. La metodología del mapeo de actores buscó representar gráficamente la realidad social, entendida como un conjunto de redes sociales formadas a su vez por las relaciones entre diversos actores sociales —individuos, grupos, instituciones, organizaciones, etc.— que ocupan distintas posiciones en esas redes y poseen distintos valores, creencias, intereses y comportamientos (Tapella, 2007). El objetivo no es sólo obtener un listado de los actores clave (aquellos generadores de una acción o relación social, la cual tiene asociada un sentido subjetivamente definido) que intervienen en el territorio, sino también caracterizarlos y reconocer su influencia en el territorio, comprender cómo actúan, cuáles son las motivaciones de sus acciones, y cómo interactúan entre ellos, para lo cual se identifican personas, roles y tipos de relaciones (Jimenez Ramos, 2019).
En el marco de un taller participativo organizado por los autores, se trabajó en el mapa de actores y cada participante pudo socializar visiones propias, exponiendo parte del rol que cumplen en el entramado social del territorio. Se pudo recabar, en muchas de las opiniones de los diferentes actores, la necesidad de continuar con actividades que fortalezcan los vínculos interinstitucionales como herramienta de diálogo y construcción de consensos comunes tendientes a una mejor gestión del territorio y de la información.
Resultados y Discusión
Cambios demográficos 2010-2021 y el autorreconocimiento
Los resultados arrojados por el Censo 2010, considerando el radio definido para tal fin (ver Figura 1), estimaron un total de 419 habitantes y 231 viviendas[7]. Sobre el mismo radio, en el año 2016, el Centro de Ecología y Recursos Naturales de la Universidad Nacional de Córdoba realizó un relevamiento de los hogares, arrojando un total de 550 viviendas y 3 escuelas sólo para José de la Quintana (CERNAR, comunicación personal, diciembre del 2016).
A partir del relevamiento realizado junto a los trabajadores de los últimos 10 años de la cooperativa se sistematizó la información respecto a las bocas de agua otorgadas y desconectadas año tras año, los consumos y las ampliaciones de la red hídrica. Esto permitió contabilizar al año 2021 —considerando el área de influencia de la Hidroeléctrica San José (Ver Figura 1)— 644 bocas de agua.
Lo anterior permite concluir en que desde el año 2010 es posible inferir un crecimiento demográfico acelerado consignando los datos de población, hogares, viviendas y bocas de servicio de agua. Esta inferencia podrá ser corroborada y ajustada con los resultados definitivos del Censo 2022.
Mediante las entrevistas y el trabajo de campo realizados, se pudo identificar que en este territorio existen algunas autopercepciones que interesan destacar. En primer lugar, la idea de “nacido y criado”, hace referencia a aquellos habitantes que descienden de habitantes que nacieron en el territorio, y han permanecido generación tras generación en el poblado. Por otro lado, se pueden identificar dos categorizaciones de inmigrantes: los que llegaron al territorio hace entre 10 y 30 años y los inmigrantes recientes. Cada grupo muestra cosmovisiones del territorio diferentes, pero que hoy se unifican en una configuración socio territorial sintética. Destaca también la idea de un límite difuso entre José de la Quintana y la localidad de San Isidro que, por historia y geografía ha tenido una estrecha relación con el desarrollo del territorio.
Encuesta a los socios
Tal como fue expresado en el apartado metodológico, la baja participación en la encuesta (7% de los socios) constituye en sí misma un indicador del interés de los usuarios por expresar su opinión respecto a la prestación del servicio en niveles primarios de participación. A pesar de que la encuesta fue diseminada mediante canales oficiales dando a conocer el objetivo de proponer lineamientos para la mejora prospectiva del mismo, es posible inferir que los habitantes no valoran como instancia de participación el hecho de emitir opiniones frente a preguntas estructuradas y cerradas. Esta idea se refuerza ante la alta participación registrada en el taller de mapeo de actores, donde la propuesta se presentó como una posibilidad de conversar, presentar roles e intercambiar experiencias para avanzar hacia instancias secundarias o terciarias de participación (consulta vinculante o cogestión).
Del total de las respuestas obtenidas (33), sólo el 20% se considera “Nacido y Criado” en José de la Quintana. De los mismos, un 80% reside permanentemente (es decir, durante todas las estaciones del año) en el poblado. Lo anterior demuestra que los “migrantes” habitan permanentemente en el pueblo y participan más fuertemente de las cuestiones comunitarias.
El 60% de los socios que han respondido la encuesta no conocen el proceso de potabilización que atraviesa el agua que llega a su casa, sin embargo, la utilizan mayormente para beber y cocinar (Figura 3).
Figura 3. Tipos de consumo del agua de red. Fuente: elaboración propia.
Respecto a los procesos de participación en la toma de decisiones asociado al servicio de agua potable, el 85% de los encuestados expresaron que no se sienten parte de la gestión del servicio. Casi un 75 % mencionó que, si tuviera la oportunidad, participaría activamente en la mejora del servicio de agua.
Seguidamente, se continuó abordando los niveles de “preocupación” de los socios respecto a la calidad del agua. Más del 50% expresó preocupación respecto de la calidad del agua provista, siendo la apariencia general del agua el aspecto que mayor inquietud genera (Figura 4).
Figura 4. Aspectos del agua que generan preocupación. Fuente: elaboración propia.
Respecto a la percepción de los problemas en el suministro de agua, con relación a la frecuencia de los mismos y a la velocidad de su resolución, se observa que los cortes en el suministro son un problema frecuente, seguido por la falta de presión y los problemas administrativos (Figura 5).
Figura 5. Percepción de la frecuencia con la que ocurren problemas vinculados al suministro de agua potable. Fuente: elaboración propia.
Más de la mitad de los encuestados indicó que los anteriores problemas son solucionados en un periodo de tiempo que supera las seis horas luego de realizado el reclamo (Figura 6).
Figura 6. Percepción de la velocidad de resolución de los problemas vinculados al suministro de agua potable. Fuente: elaboración propia.
Por otro lado, se consultó a los socios sobre los aspectos económicos del servicio. El 60% manifestó que conocía en cuadro tarifario del consumo del agua, por otro lado, el 43% afirmó que le resulta adecuado el mismo, y el restante de los socios consultados le resulta caro (36%) y muy caro (21%). Finalmente, se puede mencionar que el 90% de los socios participantes de la encuesta no conocen el trámite para darse de baja del servicio.
Mapeo de Actores y Entrevistas
Las entrevistas permitieron no sólo completar información de la exploración bibliográfica y documental de las instalaciones de la Hidroeléctrica, sino también conocer su historia, su percepción en la prestación de los servicios y su posicionamiento frente a las interacciones territoriales. El contenido de las respuestas se plasma en este trabajo como Comunicaciones Personales de la Hidroeléctrica San José Cooperativa Ltda (2021). Estos encuentros en el marco de las entrevistas, y otros posteriores realizados de manera informal, fomentaron el acercamiento y la coordinación con las organizaciones e instituciones locales, lo que resultó en instancias fundamentales en comenzar a comprender la gobernanza de la Hidroeléctrica.
Respecto al mapeo, en el marco del taller participativo llevado a cabo en el Galpón de la Cooperativa de José de la Quintana el lunes 11 de abril del 2022, se reconocieron las siguientes organizaciones e instituciones locales y vecinas:
● COMUNA VILLA SAN ISIDRO,
● COMISIÓN VECINAL JOSÉ DE LA QUINTANA,
● TraUT REFUGIO LIBERTAD,
● CENTRO CULTURAL ESPACIO ABIERTO,
● ESCUELA IPET 265,
● ESCUELA MARIANO MORENO,
● HIDROELÉCTRICA SAN JOSÉ COOPERATIVA LTDA.,
● ASOCIACIÓN CIVIL UNIDOS PARA CRECER,
● ASOCIACIÓN DE VECINXS AUTOCONVOCADOS EN DEFENSA DE LA VIDA Y EL AMBIENTE,
● GRUPO DE PREVENCIÓN DE INCENDIOS E56,
● DEFENSA CIVIL,
● CENTRO DE JUBILADOS,
● CONSEJO LOCAL DE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA,
● COLECTIVO FEMINISTA E56,
● RED COMUNITARIA QUINTANA LIBRE,
● FUNDACIÓN HOLDERLIN,
Este taller permitió, en primera instancia, reunir a personas que se reconocen como actores fundamentales del territorio y que se encuentren compartiendo un espacio común. Durante el taller de más de tres horas de duración, surgió, en numerosas ocasiones, la importancia de espacios participativos, la necesidad de continuar con espacios de reconocimiento y puesta en común, la estrecha vinculación positiva con la comuna de San Isidro y la importancia de trabajar comunitariamente con San Isidro. Esto último queda especialmente en evidencia en que en un territorio se encuentra la escuela primaria y en el otro la escuela secundaria, obligando a los habitantes a interrelacionarse en los espacios de educación. Esto demuestra la importancia de mantener acciones planificadas de vinculación entre las comunidades, ya que fortalece el vínculo social y territorial. Un aspecto que surgió como preocupación en diferentes actores es la falta de instituciones que gobiernen el territorio a un nivel jerárquico acorde y ajustado a los principios de subsidiariedad; en otras palabras, se reconoce que un territorio tan poblado como José de la Quintana debería contar o ser parte de una comuna o pueblo. Como resultado final del taller participativo, pudo elaborarse un mapa de actores (Figura 7), el cual no sólo es incorporado como resultado de este trabajo, sino que fue publicado en el boletín de la Cooperativa a modo de devolución y resumen de la jornada (Figura 8).
Figura 7. Mapa de actores. Fuente: Elaboración propia.
Figura 8. Boletín de mayo de 2022. Fuente: Hidroeléctrica San José Cooperativa Ltda, comunicación personal.
Conclusiones
El presente trabajo pone en evidencia que la institución más consolidada en el territorio es la Hidroeléctrica José de la Quintana Ltda. Además de brindar los servicios de agua potable y energía eléctrica, muestra un rol más abarcativo, vinculado con acciones de integración social. En línea con lo expuesto por Bustos-Cara y otros (2013), este rol de la cooperativa viene legitimado por su doble carácter de organización solidaria y empresaria a la vez. A partir de lo expuesto, el fortalecimiento de la institución en sus múltiples dimensiones deviene en la posibilidad de abordar la planificación del territorio para finalmente contribuir a la distribución equitativa y sostenible del recurso.
El primer aspecto a considerar se basa en el desafío que la Hidroeléctrica enfrenta en la provisión del servicio en un contexto de crecimiento y dispersión poblacional, que se detecta a partir del año 2010. La dispersión territorial se asocia a una baja intensidad de uso de la infraestructura, es decir, hay pocos usuarios por metro de cañería lo cual, sumado a un relieve accidentado, encarece la operación del servicio. Los altos costos relativos de transporte y distribución de agua dificultan contar con recursos que puedan ser destinados al fortalecimiento institucional y al mejoramiento y expansión de la inversión en más y mejor infraestructura. Por su característica de cooperativa, se enfrenta además al proceso de incorporación constante de nuevos socios y socias que comienzan, de diversas maneras, a ejercer presión sobre las capacidades administrativas y operativas de la institución. Una manera apropiada de abordar la complejidad expuesta es avanzar a procesos de cogestión, un tercer nivel de participación junto a los socios y socias, que contribuyan al estudio, evaluación y toma de decisión sobre las características y potencialidades de la red hídrica actual. En compañía de equipos técnicos que asesoren sobre la infraestructura, su distribución y extensión territorial, se deberían fortalecer los canales de intercambio con los y las socias mediante el otorgamiento de información (como primer nivel de participación) a través del Boletín, los correos electrónicos y la disposición de publicaciones en papel accesibles en la cooperativa. Asimismo, se deberían establecer instancias consultivas, donde a través de Asambleas Extraordinarias se enfoque la discusión hacia las características de la red hídrica y se exponen posibles intervenciones, mejoramientos o extensiones, incluyendo la posibilidad de pensar etapas que requieran la cogestión. En la misma línea, y evidenciado en la alta participación en el ejercicio de mapeo de actores, se observó que la población de José de la Quintana es muy activa en el devenir de su territorio, lo cual refleja la posibilidad de avanzar a un proceso participativo como el mencionado.
Respecto a lo abordado mediante las entrevistas a los miembros actuales del consejo, se pudo inferir la necesidad de identificar, desarrollar y reforzar los procedimientos generales de la Hidroeléctrica en lo que respecta a su funcionamiento institucional. Tanto la estructura organizativa, como los perfiles de puestos y las tareas a desarrollar requieren de un abordaje que arroje claridad sobre los roles, responsabilidades y obligaciones de cada actor que contribuye a la provisión de agua potable. El fortalecimiento de la gobernanza del recurso hídrico en José de la Quintana se logrará en gran medida si se clarifica el rol de la Hidroeléctrica en la comunidad, y si se visibiliza el marco legal que compatibiliza los derechos sobre el agua y los marcos regulatorios que respetan la condición del recurso como bien público.
Para ello, en primera instancia se deberían compatibilizar los intereses y las obligaciones de la Hidroeléctrica con las características legales y políticas que rigen el manejo del recurso hídrico en la región. Asimismo, la identificación del contexto de precarización institucional en el cual la Hidroeléctrica opera —basado en un entendimiento acabado del marco normativo que directa e indirectamente podría condicionar la provisión de agua potable— permitiría definir con claridad el rol de la Hidroeléctrica en el territorio y, en consecuencia, contextualizar adecuadamente la manera en que cada miembro de la institución debería posicionarse. A partir de allí, sería pertinente la elaboración de procedimientos generales y perfiles de puestos que permita clasificar el quehacer de la institución.
Entre los mayores desafíos de la Cooperativa, se destaca que no cuenta con un conocimiento acabado de la infraestructura, fundamentalmente vinculado a una historia de larga data entre la Cooperativa y Fabricaciones Militares, quien controla la toma y potabilización de gran parte del recurso utilizado por la Cooperativa. Esta situación vulnera las posibilidades de la Cooperativa de tener un control sobre la cantidad y calidad de agua distribuida, así como del proceso de potabilización aplicado, siendo la calidad del servicio y del agua una de las principales preocupaciones de los socios. A modo de superar este desafío y lograr una conveniente gestión de los recursos de la Cooperativa, se propone consignar un plan de obras basado en un profundo conocimiento de la infraestructura actual y diferentes escenarios de crecimiento urbano que permita la mejora en la toma de decisiones. Para ello se destacan los siguientes puntos estratégicos:
- Contar con un relevamiento conforme a obra (‘as built’) de la infraestructura y su funcionamiento, a saber:
- Tomas: determinación de capacidad, ubicación, tecnología utilizada, bombas, estado, mantenimiento recibido, previsión de reemplazo de equipos electromecánicos; confeccionar planos de detalle y manual de operación actual.
- Calidad y Potabilización: contar con análisis periódicos de la calidad del agua cruda y potabilizada; contar con planos de detalle de la/s planta/s de potabilización; describir en detalle equipos electromecánicos, capacidad, estado, vida útil y necesidades de reemplazo; determinar la capacidad de potabilización y especificar falencias; desarrollar un manual de operación con planes de contingencia.
- Almacenamientos: determinar ubicación, capacidad de almacenamiento, materiales constructivos y cota; confeccionar planos de detalle.
- Redes: confeccionar planos generales, planialtimétricos y de detalle de la red de impulsión, y distribución, conformando detalles de materiales, estado de la infraestructura y necesidades de reemplazo.
- Determinar la demanda actual real: elaborar plano conforme a realidad de las conexiones actuales.
- Modelar el sistema actual: a partir de la infraestructura existente y las conexiones (oferta y demanda), permitiendo determinar zonas que actualmente están sub servidas y plantear posibles soluciones
- Plantear y modelar escenarios futuros de crecimiento demográfico y urbano y de infraestructura, para determinar viabilidades de prestación del servicio en diferentes sitios y necesidades de inversión en infraestructura.
- Confeccionar las bases de un plan director para la infraestructura de agua potable que permita dar previsibilidad a la Cooperativa, tanto para la mejora en la prestación actual del sistema como para cubrir la demanda futura. Este punto representa un aspecto clave en la gestión de recursos naturales como el agua potable.
Aun cuando la cantidad del recurso sea suficiente, los patrones de distribución pueden provocar situaciones de inequidad social sobre el acceso al mismo, por cuanto una correcta previsibilidad de las inversiones dará lugar a un acceso más equitativo a los socios. Conocer el sistema que se gestiona, sus falencias y potencialidades, permitirá a la cooperativa conseguir los recursos económicos que podría requerir la adecuación del sistema de potabilización, almacenamiento y distribución de agua a los ciudadanos de José de la Quintana, así como fundamentar el otorgamiento o denegación del servicio a nuevos usuarios, o incluso, a condicionar el servicio a determinadas obras.
En conclusión, ha quedado en evidencia que la gestión del agua potable en José de la Quintana representa un caso complejo de gobernanza sobre el recurso hídrico, en el cual la ausencia de una autoridad gubernamental, en combinación con la continua densificación y expansión urbana derivada de los procesos de inmigración, crean un escenario de precariedad institucional e intereses contrapuestos, pero también de oportunidades para fortalecer la participación comunitaria en la gestión del territorio y los recursos. Podemos (re)afirmar, además, que indagar casos situados para explorar responsabilidades estructurales frente a la gobernanza de los territorios, ensancha nuestras nociones y visiones sobre las diversas condiciones para la gobernanza local del agua potable.
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