Introducción

El auge de la globalización, el agotamiento del modelo fordista de producción y la consecuente profundización del capitalismo financiero han penetrado en todas las capas del tejido social. Las ciudades no quedaron exentas de estos cambios y la planificación urbana ha sufrido grandes modificaciones en torno a estos procesos económicos y políticos. En las últimas décadas, desde 1970 a esta parte, los sectores privados y los capitales trasnacionales han cobrado un rol protagónico en la construcción de la ciudad, amparados por un viraje de un Estado de bienestar, con fuertes tendencias intervencionistas, hacia un Estado de corte neoliberal que ha propiciado la liberalización económica, la desregulación y la apertura fiscal, enmarcado en un proceso de descentralización estatal. En este contexto, el mercado se ha convertido en un elemento determinante de la producción urbana posfordista, dando lugar a lo que algunos autores conocen como “la ciudad de mercado” o “la ciudad neoliberal” (Bensús Talavera y Vilela, 2014). En este mismo sentido, Theodore, Peck y Brenner (2010) advierten sobre un proceso de neoliberalización de las ciudades, que puede entenderse como la tendencia a priorizar las respuestas a los problemas regulatorios “desde una perspectiva basada, orientada e impuesta por el mercado, que intensifica la mercantilización de todos ámbitos de la vida social y a menudo moviliza instrumentos financieros especulativos a fin de encontrar nuevos nichos de acumulación de capital.” (Theodore, Peck y Brenner, 2010:15)

El presente artículo, que se constituye como un avance de investigación de tesis de Maestría en Políticas Sociales, tiene como objetivo abordar algunos debates teóricos y conceptuales en torno a la mercantilización de las ciudades y las agendas programáticas de organismos multilaterales de financiamiento (ONU-Hábitat, BID). Así, lo que se busca es ahondar en los procesos globales que inciden en lo local, haciendo especial hincapié en las transformaciones acontecidas en los marcos estatales y normativos y en los paradigmas de planificación urbana y de producción de ciudad, que permiten la articulación de organismos multilaterales con los distintos niveles de gobierno, particularmente el municipal. En esta línea, se pretende comprender la relación entre la creciente mercantilización de las ciudades y la implementación de programas neoliberales de urbanización, entendiendo que estos se apoyan en paradigmas organizacionales del Estado, como son el nuevo gerenciamiento público y la gobernanza; que a su vez, dan lugar a nuevos modos y modelos de planificar la ciudad. La hipótesis de trabajo que subyace a los interrogantes, refiere a las discrepancias entre las declaraciones conceptuales y discursivas realizadas por los organismos multilaterales de financiamiento en relación a la producción urbana, y los instrumentos y prácticas propuestas en las agendas programáticas que producen. En otras palabras, se considera, a priori, que existe una paradoja elemental en las agendas, ya que los programas implementados suelen ser encarados desde los “marcos lógicos”, que impulsan el desafío de reconvertir los efectos del poder globalizador, hegemónicamente neoliberal, sin partir de la base de que es ese mismo poder el que genera las dificultades para el desarrollo que se dice impulsar (Gravano, 2004). En tal sentido, la Nueva Agenda Urbana (Quito, 2016) representa un ejemplo paradigmático de estudio: apoyada en una preminencia de la tecnocracia, aparentemente imparcial, se construye en torno a significantes vacíos y a un marketing del consenso, que contribuye a constituir narrativas legitimadoras de las lógicas espaciales del neoliberalismo (Franquesa, 2007). Metodológicamente, se propone un abordaje cualitativo de revisión teórico-bibliográfica desde una perspectiva crítica, que permita identificar en la Nueva Agenda Urbana, las tendencias mercantilizantes que operan en la producción de ciudad. Como se ha mencionado, este artículo corresponde a un avance de una investigación más amplia y, como tal, no pretende ser exhaustivo, sino más bien, una primera aproximación al objeto de estudio desde algunos ejes teóricos. Se divide en cinco partes que permiten abordar las diferentes dimensiones conceptuales propuestas. En la introducción se han presentado brevemente la temática elegida, la hipótesis de trabajo y la metodología. El apartado titulado “Ciudad global y programas neoliberales”, busca contextualizar y profundizar los procesos de mercantilización y financiarización de las ciudades y su relación con las lógicas neoliberales. Luego, en “Nuevos paradigmas estatales”, se propone abordar las transformaciones en los marcos normativos y estatales acontecidos a partir de 1970, con el fin de comprender los nuevos paradigmas organizacionales instaurados por las reformas estructurales que los organismos multilaterales han promovido en América Latina. El siguiente apartado, “Nuevos paradigmas urbanos”, busca comprender los modos en los que las lógicas neoliberales y sus formas organizacionales impactan en la producción de ciudad, entendiendo que se desarrollan paradigmas de planificación urbana que tienen asidero en las reformas mencionadas anteriormente. En “Nueva Agenda Urbana”, se recuperan algunas de las recomendaciones y guías para la implementación de esta agenda, con el objetivo de comprender los modos en los que los nuevos paradigmas, orientaciones y tendencias se manifiestan en los documentos. Finalmente, se realiza un cierre con algunas reflexiones, interrogantes y nuevas líneas de pensamiento.

1. La ciudad global y los programas neoliberales

El proceso de neoliberalización de las ciudades ha tenido diversos matices y configuraciones institucionales y territoriales con el correr de los años. El fin del modelo keynesiano y el consecuente corrimiento del Estado para reforzar el lugar del mercado en la década de 1970 es solo el comienzo. Para 1980 tienen lugar una serie de reformas institucionales, apoyadas en un proceso de descentralización estatal, con el fin de introducir medidas tendientes a reducir costos, bajo el paradigma del “gobierno racionalizado”. De este modo, los gobiernos locales, con una nueva autonomía y con pocos recursos financieros, empezaron a realizar prácticas tales como la concesión de tierras, la privatización de obras de infraestructura y servicios públicos, entre otros, con el fin de disminuir los costos administrativos para, de ese modo, acelerar las inversiones externas de capital.

Estas tendencias fueron profundizadas en la década de 1990, cuando comienzan a gestarse una serie de reformas institucionales de diverso origen y naturaleza que, básicamente, pretenden la transformación de los Estados para lograr su adaptación al modelo de desarrollo basado en economías de mercado y en sistemas políticos democráticos. Al respecto, explican Theodore, Peck y Brenner (2009, p.10):

Las formas neoliberales de creación institucional ya no se orientan simplemente hacia la promoción de un crecimiento capitalista impulsado por el mercado, sino también hacia el establecimiento de nuevos ‘mecanismos complementarios’ y otras formas de desplazamiento de las crisis, a fin de blindar a los actores e intereses económicos poderosos frente a las fallas endémicas de los mercados y regímenes de gobernanza.

Como hito de las reformas iniciadas en 1980 y profundizadas en la década de 1990, puede mencionarse el Consenso de Washington, que propone un conjunto de instrumentos de política destinados a resolver los problemas de inestabilidad económica en América Latina. Las áreas de intervención que menciona el documento son: déficit fiscal; gastos públicos; reforma impositiva; tasa de interés; tipo de cambio; política comercial; inversión externa directa; privatización; desregulación; derechos de propiedad. En consonancia con las recomendaciones realizadas por los organismos firmantes del Consenso de Washington (a saber: instituciones de asesoramiento político-económico con sede en Washington, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos), en Argentina comenzaron a realizarse reformas estructurales que fueron implementadas a través de dos leyes ómnibus denominadas de Reforma del Estado (Ley Nacional 23.696) y de Emergencia Económica (Ley Nacional 23697), que rescataron las principales recomendaciones de política aconsejadas por Estados Unidos (Duarte 2002)^{^[1]}.

En el contexto de la globalización económica y política, las instituciones financieras internacionales se convierten en importantes promotores de procesos de reformas en Latinoamérica. Entre las más relevantes, se destaca la intervención del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), un organismo multilateral con 48 países miembros, conformado en el año 1959, cuya influencia en la región ha ido creciendo hasta convertirse hoy en el principal prestamista multilateral de América Latina y el Caribe. Estos organismos adoptan la estrategia de reforma y modernización de Estado, bajo la cual se pretende la consecución de instituciones modernas y eficientes que proporcionen un marco regulatorio adecuado para el funcionamiento de economías de mercado y para garantizar su sostenibilidad mediante la promoción de la gobernabilidad democrática, bajo el entendido de que la coexistencia armónica entre ambos conduce al desarrollo (Guzmán, 2012, p.45). Según explica Vivares (2013), la década de 1990 trajo consigo una modificación sustancial en el papel, las políticas crediticias y las áreas estratégicas del BID, con el propósito de promover una agenda de desarrollo pro-mercado. Este cambio se vio reflejado en la ampliación del departamento financiero del Banco y en la creación de “créditos a condición de reformas políticas” con el fin de inducir a los gobiernos latinoamericanos a adoptar reformas neoliberales. Con esto, el nuevo papel, políticas y objetivos del BID, evolucionaron hasta convertirse en un complejo sistema transformativo de incentivos y castigos con el propósito de promover la integración financiera global y los lineamientos del Consenso de Washington:

En este periodo, el mandato del BID para el desarrollo estuvo dominado por dos perspectivas complementarias que guiaban oficialmente las acciones del Banco: los Programas de Ajuste Estructural (PAE) desarrollados en primera instancia en el periodo 1990-1994, y la Segunda Generación de Reformas (SGR) entre 1996-2001, creadas por el FMI (Vivares, 2013, p.115).

En este marco, como consecuencia del ajuste estructural convenido con la banca internacional, en forma compensatoria se organizó un sistema de políticas basado en un menú de programas focalizados con financiamiento internacional. Buena parte de ellos estuvo financiado por el BID (Fernández Wagner, 2004). Así, se han implementado múltiples programas de mejoramiento urbano en América Latina. Algunos ejemplos son: el programa Favela/Barrio (Arraigada, 2000), financiado conjuntamente por el municipio de Río de Janeiro y por el BID, con el objetivo de integrar a 105 comunidades habitantes de favelas y loteos irregulares de tamaño medio, siendo complementado por programas municipales orientados a micro-asentamientos. En Medellín, el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios Subnormales, ejecutado por la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social local y de financiamiento mixto, nacional y local, y cooperación alemana, que financia proyectos de relocalización de población en zonas de riesgo, infraestructura vial y de transporte, servicios públicos, adecuación de equipamientos de educación, salud y recreación (Ward, 1998). En Argentina se implementa el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), con financiamiento del BID, descentralizado en las provincias, con el objetivo de contribuir a mejorar la calidad de vida de la población con necesidades básicas insatisfechas y bajos ingresos (Clichevsky, 2000). Si bien cada ejemplo mencionado merece su propio estudio, la bibliografía al respecto apunta algunas críticas que se repiten en cada caso, referidas principalmente a la rigidez en los criterios de implementación de programas enlatados (Marengo, 2011), como así también a las falencias de la focalización de estos programas, ya que los procesos de extrema heterogeneidad de la pobreza y los procesos sociales son muy dinámicos, y demandan un conjunto de políticas sistémicas que operen en diferentes planos, y que creen una trama compleja de regulaciones y actuaciones (Fernández Wagner, 2004).

La mercantilización de la ciudad es un proceso multidimensional, -que incluye también procesos tales como la financiarización y la gentrificación-, mediante los cuales la ciudad es pensada y producida por y para el mercado global. Son muchos los autores que advierten sobre la centralidad de las urbes en el despliegue inmanente del sistema capitalista (Lefevbre, 1969; Harvey, 1982; Theodore, Peck y Brenner 2010). En tal sentido, el proceso de financiarización puede explicarse en función de las crisis cíclicas de este sistema de acumulación ya que, ante la caída de la renta del capital en la economía real, que llevó a una sobreacumulación de las capacidades productivas, el capital excedente debió buscar nuevas formas de valorizarse. Las inversiones financieras especulativas destinadas al mercado inmobiliario se consolidaron como la alternativa más atractiva, posibilitadas por las reformas estructurales promovidas por el neoliberalismo (de Mattos, 2007).

El proceso de gentrificación es una de las formas que el capital financiero ha ideado para desplegar sus prácticas especulativas, ya que refiere a los procesos de renovación urbana, rehabilitación, revitalización en barrios centrales o pericentrales o zonas degradadas, implicando la sustitución de usos y habitantes de clase trabajadora y/o bajo estatus por grupos de mayor poder adquisitivo y usos destinados a clases medias y altas; (Herzer, 2008). En palabras de Rodríguez (2015, p.205):

La gentrificación en América Latina es el resultado de acciones estratégicas desarrolladas por el Estado para adecuar las ciudades a las nuevas necesidades de acumulación del capital. Esto implica descartar la gentrificación como un proceso que responde mecánicamente a cambios en las pautas de consumo o al alcance de un determinado potencial de ganancia especulativa, resultado de una devaluación previa, factores que no obstante pueden jugar un papel relevante. La forma de las acciones encaminadas a conseguir estos objetivos estratégicos viene dada en gran medida por la importación de políticas procedentes de los principales centros urbanos del capitalismo global.

Bajo la mirada mercantil, la ciudad se torna en un bien de cambio, en declive de su valor como bien de uso. Así, es concebida como un producto de marketing, con la capacidad de atraer inversores y capitales, con el fin de ser consumida en el mercado mundial. En palabras de Cicolella (2004, p.7)

La ciudad declina su perfil como ámbito vivencial, de encuentro y de sociabilidad e incrementa su función como espacio de valorización del capital, como locus de competitividad, como forma territorial y condición de acumulación para los grandes inversores y empresarios locales y externos.

Estas tendencias se han profundizado y acrecentado en las últimas décadas, de la mano del programa político del neoliberalismo, cuyos proyectos han apuntado principalmente a la liberalización económica, la desregulación estatal y la apertura fiscal, enmarcado en un proceso de descentralización estatal que venía desarrollándose. La doctrina neoliberal, sostienen Theodore, Peck y Brenner (2009), es un fenómeno multiescalar, en tanto reconstituye relaciones entre escalas locales, regionales, nacionales e internacionales, entre actores institucionales y económicos, como los Estados locales y el capital financiero. Asimismo, sustituye las lógicas regulatorias redistributivas por lógicas competitivas, al tiempo que transfiere los riesgos y responsabilidades a las agencias locales. A pesar de aparentar ser una doctrina uniforme y global, dirán estos autores, a la hora de investigar la relación entre neoliberalismo y transformaciones urbanas, resulta importante atender a la inserción contextual de los proyectos de reestructuración neoliberal, y su dependencia de la trayectoria institucional heredada. En sus palabras, “se debe tener en cuenta las interacciones dependientes de la trayectoria y contextualmente específicas que se dan entre los escenarios regulatorios heredados, por una parte, y proyectos emergentes de reformas neoliberales orientados al mercado, por la otra.” (Theodore, Peck y Brenner, 2009:9)

De estas palabras se desprende la necesidad de comprender los modos en los que los proyectos urbanos que responden al proceso de reestructuración neoliberal se insertan en los entramados institucionales locales. Dicho de otro modo, se debe abordar el estudio de los marcos y las dinámicas estatales, en sus distintas escalas, en su interacción con los múltiples actores globales que intervienen en la producción de ciudad.

2. Nuevo marco estatal

Los procesos mencionados implicaron -y fueron posibles por- la modificación de los marcos regulatorios y las dinámicas estatales, con el fin de lograr la adaptación de los Estados al modelo de desarrollo basado en economías de mercado y en sistemas políticos democráticos. En el contexto de la globalización económica y política, las instituciones financieras internacionales se convierten en importantes promotores de reformas en Latinoamérica.

Para comprender la articulación de los organismos multilaterales con los gobiernos locales, se debe pensar, en primera instancia, en el proceso de descentralización estatal que se ha venido desarrollando desde la década de 1970. Afirma Repetto (2010, p.47):

La descentralización cobró fuerza en América Latina, región tradicionalmente centralista, a partir de tres impulsos basados en motivos diversos, en tres décadas diferentes: en los setenta, bajo gobiernos militares, como un modo para intentar diluir los focos neurálgicos de conflictividad social, o al menos alejarlos de los centros de poder económico y político; en los ochenta, en los inicios de la transición democrática, bajo la expectativa de que permitiría sentar las bases de una democracia desde lo local y la participación social; finalmente, en los noventa, guiada en lo fundamental por las urgencias fiscales de gobiernos nacionales preocupados casi exclusivamente por el ajuste estructural y la apertura de los mercados.

Así, a través de la descentralización se procura distribuir territorialmente el poder transfiriendo competencias decisorias desde el gobierno nacional hacia los gobiernos locales. Frecuentemente este proceso es entendido como una propuesta democratizadora que otorga transparencia y mayor participación ciudadana en los distintos niveles de gobierno. En Argentina este proceso comienza en la década de 1980 y fue profundizado por el Consenso de Washington firmado en 1989 (aunque, como se mencionó anteriormente, sus motores y motivaciones fueron distintas en cada década). La reforma orientada por el Consenso de Washington se consideró como un modo de facilitar y articular los procesos que involucraran a instituciones públicas y privadas, a través de la gestión de los gobiernos locales. Asimismo, se enfatizó el hecho de que descentralizar haría posibles formas de control ciudadano sobre los actos de gobierno (Agosto, 2010). La descentralización político-administrativa implicó, además, la desfinanciación de los municipios, la introducción de diversas medidas tendientes a rebajar costos, recortes en los servicios públicos, la privatización de obras de infraestructura, entre otros. La meta era disminuir los costos administrativos y productivos de corto plazo en sus jurisdicciones y, de ese modo, lubricar y acelerar las inversiones externas de capital (Theodore, Peck y Brenner, 2009). En este mismo sentido, resulta esencial recuperar el concepto de desestatización, que conllevó una pérdida sistémica de la capacidad estatal para regular a los actores del mercado, a la vez que implicó el creciente activismo de estos (y de las organizaciones no gubernamentales) como protagonistas de muchos ámbitos de las políticas públicas (Repetto, 2010).

De la mano de estos procesos, se introduce un nuevo concepto proveniente del neoinstitucionalismo económico, conocido como “gobernanza”, que refiere a la aplicación de nuevas fórmulas de gobierno caracterizadas por la eficacia y la eficiencia. Con el paso del tiempo, este concepto se ha extendido por todos los ámbitos institucionales de gobierno, desde las organizaciones de cooperación internacional a las corporaciones locales, pasando por los organismos supranacionales y los gobiernos estatales y regionales. La gobernanza pretende normalizar la creación de estructuras relacionales público-privadas para dirigir las políticas, proyectos y gestiones de las instituciones democráticas (Somoza Media 2013).

Una de las estrategias características de este nuevo paradigma estatal, es el Nuevo Gerenciamiento Público (New Public Management en inglés). Al respecto, explica López (2002, p.4):

“(…) desde los propios organismos internacionales se impulsa una variante crítica de las políticas derivadas del “Consenso de Washington”, haciendo énfasis en la ampliación de la capacidad institucional y en la eficacia de la acción estatal para el buen funcionamiento de los mercados (…) De este modo, la nueva “generación” de reformas prioriza una serie de transformaciones “hacia adentro” del Estado (Oszlak, 1999), apoyadas cada vez más en las ideas básicas provenientes de las ciencias de gestión o del management, cuya legitimidad como fuente de propuestas para mejorar el desempeño del sector público encuentra sustento en la experiencia “exitosa” acumulada en el sector privado durante las últimas décadas.”

En esencia, este paradigma apunta a mejorar la eficiencia y eficacia de la gestión estatal aplicando el esquema organizacional y operacional de una empresa privada. Esto significa organizar el gobierno en grupos de agencias y departamentos; en la adopción de tomas de decisiones estratégicas y orientadas a la obtención de resultados, utilizar objetivos de output, indicadores de rendimiento, pagos en relación con los resultados y medidas de mejora de la calidad; en recortar los gastos; en una mayor flexibilidad; en una mejora de la eficiencia en la prestación de servicios públicos; en la promoción de la competencia en el ámbito y entre organizaciones del sector público (Suleiman en López, 2002).

En línea con lo mencionado, a partir de la década de 1980, con el nuevo impulso democratizador y las reformas estructurales que deben afrontar los países latinoamericanos, aparece un nuevo actor en el escenario, conocido como Think Tanks (en español se los conoce como tanques de expertos, o de pensamiento, entre otras muchas traducciones que se han hecho). Si bien no existe una definición unívoca, Abelson (2007) los define como “institutos orientados a la investigación sin fines de lucro y no partidarios (que no significan que no sean ideológicos) cuyo principal objetivo es influenciar en la opinión pública y en las políticas públicas”. Estas instituciones desarrollan una amplia variedad de actividades, estableciendo relaciones y vínculos con diferentes actores políticos.

Frecuentemente, se asocia estos grupos de pensadores al ámbito tecnocrático del Estado, en tanto operan como productores de conocimiento específico sobre una temática. Frente a la creciente complejización de los problemas socioeconómicos a nivel mundial, y particularmente latinoamericanos, y a la deslegitimación del Estado y la política, a raíz de los regímenes dictatoriales que azoraron la región, los Think Tanks se presentan como actores neutros, especializados y abocados a las cuestiones técnicas y científicas, sin inmiscuirse, aparentemente, en el aspecto político (Bellotini, en Garcé y Uña 2007). Respecto de la inserción de estos organismos en el caso de Argentina particularmente, sostiene Uña (2012, p.180):

La crisis de representación manifestada en la Argentina en los últimos años de la década del noventa y la crisis de los partidos políticos tradicionales evidenciada en las elecciones legislativas del año 2001 llevaron a que el sector de las organizaciones de la sociedad civil, entre ellos los think tanks, aparecieran como una alternativa importante para la solución de los problemas de representación y como vía alternativa a la desprestigiada dirigencia política.

En principio, estos nuevos actores se presentan como una opción viable y confiable para encauzar los debates sobre el accionar político, y cohesionar a los distintos actores estatales, privados y de la sociedad civil en función de conocimiento especializado y, en apariencia, imparcial. Sin embargo, cabe preguntarse por las dinámicas realmente existentes entre estos actores diversos, haciendo particular hincapié en las lógicas que definen los objetivos de cada uno de ellos. Al respecto, señala Pratt (2000, p.18) que los think tanks tienen como fin último “influir en la toma de decisiones políticas por dos motivos: la acumulación de recursos de poder que representa para estos lograr imponer las propias ideas, y, por otra parte, la satisfacción de los objetivos de un tercero, ya sea un partido político o un sector empresarial”. En el caso de Argentina, el Banco Mundial y el BID han constituido formalmente redes de vinculación con think tanks y centros de investigación universitarios en sus países miembros que les permiten interactuar con este tipo de organizaciones en la construcción de su propia agenda de políticas y de la agenda de políticas de los gobiernos.

3. Nuevos paradigmas urbanos

Frente a la convicción de que la intervención estatal centralizada no resultaba efectiva en ningún ámbito para conducir o regular los procesos de cambio en sociedades crecientemente complejas, se produjo el abandono del enfoque del urbanismo racionalista y fue reemplazado por las concepciones sobre gobernanza y planificación estratégica, que revalorizan el papel del mercado en la regulación de la vida económica y la participación consensuada de los principales actores involucrados en las prácticas sociales (de Mattos 2007). Así, la planificación urbana comienza a tomar un tinte empresarial y se genera un nuevo discurso sobre “cómo hacer la ciudad”, que se ve impregnado de términos como flexibilidad, competitividad, revitalización, sostenibilidad, etc. Una de las máximas expresiones de este cambio de paradigma en la planificación es la creación e implementación de los Planes Estratégicos. La planificación urbana tradicional sufre una crisis ante los cuestionamientos de la economía que discute su eficacia y pertinencia, en tanto se considera como demasiado lenta respecto de la velocidad del movimiento de los flujos económico-financieros (Fernández, 2001). En este aspecto, la planificación estratégica, entendida como parte de un proceso de descentralización estatal, sirve para brindar autonomía a los municipios y posicionarlos en un mundo competitivo y globalizado.

El discurso de la planificación estratégica en América Latina comienza en la década de 1990 y se apoya en la teoría del desarrollo endógeno, que enfatiza la necesidad de mejorar la competitividad de las empresas locales, la inversión en innovación tecnológica, la penetración en los mercados exteriores y la capacitación de la fuerza de trabajo. Para lograr el desarrollo es necesario, además, establecer redes relacionales eficaces entre los centros de conocimientos, los empresariales, y los de fuerza de trabajo, para que las innovaciones se difundan fluidamente por el tejido socio-económico (Böcker Zavaro, 2003). Consecuentemente, las comisiones encargadas de elaborar los principales lineamientos de estos planes están compuestas en un gran porcentaje por empresas privadas. Es quizá por esto que los planes estratégicos implementados en América Latina poco tienen que ver con la planificación de la ciudad en términos de crecimiento, consumos colectivos, necesidades barriales o movimientos sociales urbanos. Por el contrario, ellos giran en torno a la productividad y competitividad de las ciudades, en tanto son generados en su mayoría por organismos privados. Como sostiene Vainer (2000), en este tipo de planeamiento estratégico, los intereses empresariales están en detrimento de la ciudad como espacio público y político. Es el rasgo de la construcción de la ciudad sin ciudadanos. Asimismo, este autor sostiene que la planificación estratégica supone un consenso entre todos los actores involucrados, es decir, entre el sector privado o empresarial, el gobierno local, y la ciudadanía. Este consenso, dirá Vainer, surge a partir de la naturalización en el discurso de la ciudad como un sujeto que necesita y desea este cambio. Es necesario un sentimiento colectivo de crisis inminente (sostenido en la degradación del centro histórico de la ciudad, en la gentrificación, en los problemas de infraestructura, etc.), que pueda transformarse en un “patriotismo de ciudad”, un patriotismo cívico con sentido de pertenencia y una voluntad colectiva de participación y confianza en el crecimiento de la ciudad. Este patriotismo se sostiene en intervenciones urbanas visibles de carácter monumental o con gran valor simbólico. En definitiva, con este discurso la ciudad se construye como una mercancía-empresa-patria. En esta misma línea, Arantes (en Vainer, 2000) sostiene que el único modo en que el “nuevo urbanismo” cree que las ciudades serán protagonistas en esta era de la información y globalización, es mediante la conformación de un plan estratégico sólido (propuesto por gobernantes, burócratas, empresarios y urbanistas) capaz de generar respuestas competitivas a los desafíos de la globalización, como así también oportunidades de renovación urbana que le otorguen a la ciudad una ventaja comparativa. La planificación estratégica entendida de este modo, como veremos, se opone a los principios y recomendaciones expuestos en las agendas de los organismos multilaterales, que promulgan una participación ciudadana activa y comprometida como principio fundamental de la sostenibilidad urbana. Sin embargo, y paradójicamente, muchos de los programas implementados por estos mismos organismos proponen la creación de un Plan Estratégico como primer paso para la intervención.^{^[2]}

En este contexto, se observa una nueva dinámica de gestión de la ciudad, conocida como empresarialismo urbano. Tres principios básicos definen conceptualmente al empresarialismo urbano (Cuenya y Corral, 2011)

1. La promoción de una alianza entre “sector público-sector privado”, en la cual, el gobierno local es uno de los múltiples agentes que intervienen en la escena urbana, dominada por la influencia de coaliciones multiagentes y consorcios público-privados, con el fin de atraer fuentes de financiamiento externo.

2. La actividad de esa alianza público-privada está orientada por una lógica empresarial. En tanto tal, es de ejecución y diseño especulativo, por lo que está sujeta a los peligros propios del desarrollo especulativo, a diferencia del desarrollo racionalmente planificado.

3. El empresarialismo se centra más en la economía política del lugar y no en la del territorio. La construcción del lugar es entendida como el impulso de proyectos específicos locales (estadios deportivos, centros comerciales y de convenciones, o un centro cultural) que son una faceta de la estrategia de regeneración urbana; en tanto que la construcción del territorio involucra proyectos económicos de mayor alcance (como vivienda y educación, por ejemplo). Es decir, usualmente no aborda los problemas más amplios que aquejan a la región o al territorio en su totalidad

Esta nueva dinámica de gestión ha contribuido a la generación de nuevas formas espaciales, y nuevas centralidades urbanas, construidas a través de grandes proyectos e intervenciones de renovación y regeneración urbana (centros culturales y comerciales, torres de vivienda con amenities, estadios deportivos, complejos de oficinas de grandes empresas, entre otros) de espacios que otrora cumplieran funciones específicas de la ciudad industrial. Estos grandes proyectos, además de recomponer la imagen de la ciudad para atraer capitales, también suponen ser una herramienta de creación y captación de rentas y ganancias. De este modo, el empresarialismo urbano propone al Estado el despliegue de una lógica especulativa, con el fin de capturar las plusvalías urbanas para su redistribución y reinversión en aquellos lugares no céntricos del ejido (Cuenya y Corral, 2011).

Como se ha mencionado, en este juego entre lo local y lo global, los organismos multilaterales han tenido una gran influencia en la planificación de las ciudades con la creación de agendas programáticas. A continuación, se propone el abordaje de la Nueva Agenda Urbana, para comprender los modos en los que estos nuevos paradigmas, orientaciones y tendencias se manifiestan en estos documentos.

4. Nueva Agenda Urbana

La Nueva Agenda Urbana representa un ideal común para lograr un futuro mejor y más sostenible, en el que todas las personas gocen de igualdad de derechos y de acceso a los beneficios y oportunidades que las ciudades pueden ofrecer, y en el que la comunidad internacional reconsidere los sistemas urbanos y la forma física de nuestros espacios urbanos como un medio para lograrlo. (Prólogo NAU)

En el año 2015 la Organización de las Naciones Unidas (ONU) aprueba la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible. La Agenda cuenta con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, que incluyen desde la eliminación de la pobreza hasta el combate al cambio climático, la educación, la igualdad de la mujer, la defensa del medio ambiente o el diseño de nuestras ciudades. El objetivo número 11 de la Agenda 2030 se propone: “lograr que las ciudades sean más inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles” (ODS 11 Agenda 2030, ONU). En concordancia con esto, se produce la Nueva Agenda Urbana (NAU), documento resultante de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) que se llevó a cabo en octubre de 2016 en Quito, Ecuador. En la NAU, se delinean los ideales y principios bajo los cuales los gobiernos y organismos se comprometen a pensar la urbanización de las ciudades en pos de un desarrollo sostenible, como así también normas para su aplicación efectiva. La gran mayoría de los programas implementados en América Latina, mencionados anteriormente, se amparan en los lineamientos expuestos en esta Agenda.

En términos generales, el documento indica algunos principios fundamentales para la planificación urbana, tales como: la gestión democrática de la ciudad, la función social de la propiedad, y la producción social del hábitat. En este sentido, se hace hincapié en la importancia de una gestión transparente; de un proceso democrático y participativo en las tomas de decisiones; de una ciudadanía informada y empoderada en estos procesos; en la elaboración de políticas e instrumentos que atiendan a las problemáticas de vivienda y acceso al espacio público, etc. Asimismo, se resalta la necesidad de fortalecer los gobiernos locales y subnacionales, con el objetivo de que estos cuenten con los recursos necesarios para tomar decisiones en función de las carencias y demandas específicas de cada jurisdicción, y para ofrecer alianzas más efectivas (y atractivas) con los sectores privados y con los organismos multinacionales, para de este modo agilizar las inversiones de capital. En este sentido, se exhorta a la captura de las plusvalías urbanas^{^[3]} por parte de las distintas escalas de gobierno, a la movilización de recursos endógenos, a fin de mejorar las condiciones financieras para el desarrollo urbano. Asimismo, en múltiples pasajes del texto se alude a la necesidad de buscar el equilibrio y la complementariedad entre mercado y Estado, y propone una ciudadanía informada y activa para lograrlo, como así también el fortalecimiento de la democracia y sus instituciones.^{^[4]}

En concordancia con esto, en el año 2018 se publica “Diálogos sobre ciudades sostenibles. La gobernanza urbana en el núcleo de la implementación del ODS11”, documento redactado por ONU-Hábitat, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), y el Grupo de trabajo global de los gobiernos locales y regionales, que propone una revisión del ODS 11. Aquí, se realizan recomendaciones para la implementación efectiva de los principios de aplicación propuestos en la NAU, basados en una revisión de lo hecho hasta ese momento. La gobernanza urbana se presenta como la piedra angular sobre la cual construir ciudades equitativas, resilientes, seguras y sostenibles. Al respecto, explica:

La gobernanza comprende la gestión del individuo, de las instituciones, de los procesos, del poder y del compromiso político. Los gobiernos locales y regionales no trabajan de manera aislada, sino que tienen un mandato político (y a menudo electoral) de parte de los ciudadanos para tomar decisiones sobre la ciudad y sus territorios: son ante todo responsable delante de sus ciudadanos. Sea cual sea el tamaño de la ciudad, dependen igualmente de su interacción con su gobierno central, que determina la mayoría de los marcos jurídicos y financieros. Deben interactuar con el sector privado para invertir y para delegar la gestión de servicios públicos, así como con un gran abanico de actores locales (sociedad civil, comunidades) y de otros gobiernos locales. (ONU 2018, p. 35)

Un marco propicio para una gobernanza urbana eficiente supone las siguientes dimensiones:

● Marco institucional multinivel

● Descentralización, basado en el principio de subsidiariedad

● Recursos financieros previsibles y repartición equitativa de los recursos

● Confianza, transparencia y responsabilidad hacia los ciudadanos

● Cultura de la participación y de igualdad

● Desarrollo de capacidad y partenariados

● Emancipación de los ciudadanos y mujeres, compromiso cívico.

Como puede observarse en función de este breve análisis de la Nueva Agenda Urbana, las recomendaciones y lineamientos para la producción de ciudad descansan sobre los preceptos de un gobierno descentralizado y racionalizado, a la vez que incentiva y requiere de la participación de capitales privados. Asimismo, se enfatiza en la necesidad de contar con una gestión democrática que involucre a la ciudadanía para lograr una construcción colectiva en función de las necesidades y capacidades. Sin embargo, estas declaraciones no son respaldadas con propuestas de dispositivos que habiliten y faciliten esta triangulación entre Estado-mercado-sociedad civil, como tampoco se contemplan los posibles conflictos y disputas de intereses contrapuestos entre estos actores.

A modo de cierre

Los organismos multilaterales de financiamiento han tenido un rol esencial en el desarrollo de estas nuevas dinámicas estatales y de producción urbana. En un contexto de creciente globalización, con una nueva autonomía inexplorada y frente a la falta de fondos públicos, los gobiernos locales comienzan a aliarse con estos organismos, con el fin de encontrar en ellos una nueva agenda adecuada al contexto y el acompañamiento técnico y financiero correspondiente.

En las páginas precedentes se han abordado las principales transformaciones y reformas que han tenido lugar en las últimas décadas que han posibilitado e incentivado la articulación de organismos multilaterales con gobiernos locales. Los interrogantes que surgen en función de este análisis giran en torno a la creciente mercantilización de las ciudades y al rol que ocupa la ciudadanía en los procesos de urbanización. En otras palabras, ¿qué rol tiene la sociedad civil en un proceso de planificación de las ciudades orientada cada vez más hacia el mercado y la atracción de capitales?, y ¿cuáles son las estrategias propuestas por estos nuevos paradigmas estatales y urbanos para lograr la complementariedad entre Estado y mercado? El análisis de la Nueva Agenda Urbana pareciera dar una pista sobre el camino a seguir para que la planificación de las ciudades no sea únicamente en pos del mercado y de las operaciones especulativas e inmobiliarias. Sin embargo, estas agendas programáticas están construidas sobre significantes vacíos de difícil implementación. Sostenibilidad, derecho a la ciudad, equidad, resiliencia, aparentan ser (o se presentan como) conceptos “objetivos” y “neutrales”, conceptos fetiche, en palabras de Karol, a los que cualquier gobierno adheriría para reafirmar sus buenas intenciones. Sin embargo, parecieran convertirse en una trampa semántica, en definiciones circulares, tautológicas e incompletas. Como sostiene Karol (2016) estas trampas semánticas o discursivas son discursos que instalan, despliegan y declaran adherir a conceptos complejos y densos, eludiendo el tratamiento de las transformaciones necesarias para viabilizar lo que el propio discurso enuncia: el de los conflictos que esas transformaciones implicarán. De este modo, se cae en un marketing del consenso, apoyándose en conceptos legitimados socialmente, presentados con un sentido único, carentes de contenido y conflicto, y con el único fin de ser utilizados como un recurso retórico. Como señala Borja, (2012, p.43) estos discursos suenan casi siempre a retóricos, luego se imponen las dinámicas del mercado y la complicidad de las instituciones. Y quizá lo más grave es que los profesionales y los académicos proclaman estos objetivos, pero en la mayoría de los casos no denuncian las causas concretas, ni a los responsables de que la ecuación de conciliar competitividad, cohesión social, equidad, sostenibilidad, gobernabilidad, gobernanza y participación sea de imposible cumplimiento.

En términos generales, la bibliografía específica sobre los programas urbanos implementados por organismos multilaterales en América Latina (Fernández Wagner 2004; Clichevsky 2000; Jakubowicz 2021; González 2021), apunta algunas críticas fundamentales que refieren a la rigidez de los criterios de implementación, a la homogeneización de las ciudades-objetivo y la consecuente ignorancia de las particularidades de cada territorio, como también a las falencias de la focalización y el trabajo por proyecto/objetivo, de lo cual se desprende la necesidad de políticas integrales y con perspectiva holística. Así, los aportes de Theodore, Peck y Brenner (2009;2010) respecto de la importancia de comprender la inserción contextual de los programas neoliberales en los escenarios regulatorios heredados, es decir, en la organización institucional-estatal vigente, resultan fundamentales como perspectiva metodológica para la construcción y evaluación de estos programas, ya que su correcto funcionamiento descansa sobre el precepto de un Estado municipal organizado a imagen y semejanza de una empresa privada, basado en los nuevos paradigmas de gobernanza urbana, empresarialismo urbano y nuevo gerenciamiento público. Sin embargo, la aplicación “enlatada” de estos programas desconoce las particularidades de los territorios, sus configuraciones institucionales, y el entramado de actores que se encuentra operando previamente sobre él, generando resultados diversos, pero tendientes a reforzar las orientaciones mercantiles vigentes.

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^{^[1]} En la primera se estableció, entre otras medidas, que las empresas públicas podían ser privatizadas mediante decretos, dando la posibilidad a los acreedores del Estado y/o sus empresas de capitalizar sus créditos (…) La segunda tenía por objetivo reestructurar el gasto estatal (mediante la suspensión de los subsidios del régimen de promoción industrial y todo otro beneficio o exención al sector privado). Establecía, además, igual tratamiento al capital nacional y extranjero; la suspensión del régimen de compre nacional; la autorización al Poder Ejecutivo Nacional para declarar la prescindibilidad de los empleados designados sin concurso. (Duarte 2002, p.7)

^{^[2]} Tal es el caso, por ejemplo, del Programa de Ciudades Emergentes y Sostenibles del BID (CES-BID). El primer paso de este programa supone la creación de un Plan Estratégico en función de un diagnóstico rápido realizado a partir de la aplicación de 17 indicadores estandarizados, cuyos resultados establecen áreas de acción e intervención prioritarias. Este programa se encuentra vigente actualmente en 61 ciudades de América Latina y el Caribe. A modo de ejemplo en Argentina, puede mencionarse la ciudad de Mar del Plata, la primera en formar parte de este programa a partir del año 2012, y cuyo Plan Estratégico 2013-2030 es justamente el resultado de la implementación de esta metodología. La redacción de este Plan contó con una presencia mayoritaria (80%) de actores privados empresariales, ligados a las principales actividades económicas de la ciudad (turismo, gastronomía, hotelería y construcción) y solo un 20% de participación de entidades públicas (como la Universidad Nacional de Mar del Plata, algunas organizaciones sociales y ONG’s y representantes del municipio), consolidando las tendencias iniciadas en el Plan Estratégico Mar del Plata 2004, que también contó con una participación mayoritaria de actores empresariales (González y Villavicencio, 2010; Jakubowicz 2018).

^{^[3]} Sobre la captura de plusvalías urbanas, se entiende como un mecanismo que permite una redistribución equitativa de las inversiones y, en definitiva, también, una democratización de la ciudad, en tanto aquello que se recupere de intervenciones en zonas urbanizadas o céntricas que aumente el valor del suelo, puede ser invertido en la producción de más ciudad y nuevas centralidades. A este respecto, se proponen tres mecanismos (BID, 2016): 1. Contribución por mejoras; 2. Exacciones y cargos por derechos de construcción y 3. La financiación por incremento de impuestos.

^{^[4]} Puntualmente, estos lineamientos pueden encontrarse en: NAU 2016, pp. 5-6, 8-9, 14-20, 26-28, 32-33, 39.