ENTRE GALLOS Y MEDIA NOCHE. LEGISLACIONES URBANAS RECIENTES EN CORRIENTES Y RESISTENCIA, ARGENTINA.
Olmedo, María del Rosario;
Rus, María Florencia
Arquitectas, becarias de Investigación UNNE y CONICET-UNNE, integrantes del Instituto
de Investigación y Desarrollo
en Vivienda (IIDVi) e Instituto de Investigación para el Desarrollo Territorial y el Hábitat Humano (IIDTHH). Docentes
de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, UNNE.
Resumen
La producción reciente de normativas urbanas en dos ciudades intermedias del nordeste argentino, Corrientes y Resistencia, reafirma complicidades entre agentes estatales
y del mercado inmobiliario, asegurando la fijación de políticas neoliberales sobre el espacio
urbano, posibilitando transformaciones en las áreas centrales mediante
modificaciones en los usos del suelo, aumento de las capacidades constructivas, y, por consiguiente, valorizaciones excepcionales y diferenciales. Abordamos aquí el proceso
de producción de estas normativas, estudiando tanto su contenido marcado
por ambigüedades o
indeterminaciones; como la manera en
que se produjeron los procesos de aprobación.
Los casos abordados son la Ordenanza Nº 12.926 en
Resistencia, aprobada por Concejo Deliberante en diciembre
de 2018, en la cual se realizan
una serie de modificaciones
al Código de Planeamiento Urbano Ambiental; y en la ciudad de Corrientes, modificaciones normativas realizadas por
la gestión municipal al Código de Planeamiento Urbano,
centrándonos en el caso de la Ordenanza N° 6635 denominada “Plan Costero”
aprobada en agosto del
2018. El abordaje crítico de estas ordenanzas y de los conflictos desencadenados habilita a interpretaciones
sobre las fronteras difusas entre lo legal/ilegal,
y la necesidad de rastrear las relaciones de poder que posibilitan esta legitimación.
Palabras clave
legislación urbana, urbanismo neoliberal, ciudades intermedias.
BETWEEN ROOSTERS
AND MIDNIGHT. RECENT URBAN LEGISLATIONS IN CORRIENTES AND RESISTENCIA, ARGENTINA.
Abstract
The recent production of urban
regulations in two intermediate cities in northeastern Argentina, Corrientes
and Resistencia, reaffirms complicities between
state agents and the real estate market, ensuring
the establishment of neoliberal policies on
urban space, enabling
transformations in the central areas through land-use
modifications, increased building
capacity, and therefore
exceptional and differential valorisation. We address
here the production process
of these regulations, studying both their content, marked by
ambiguities or indeterminations; and the way the
approval processes occurred. The cases studied are the local
regulation Nº 12.926 in Resistencia city, approved by the local government in December 2018, in
which are made a series of amendments to the Code of Environmental Urban Planning; and in
Corrientes, we study normative
modifications made by the local government to the Code of Urban Planning, focusing on the case of the local legislation N° 6635
called "Coastal Plan" approved
in August 2018. The
critical approach of these legislations and of the conflicts unleashed
enables interpretations on the diffuse
borders between legal/illegal, and the need to trace the power relations that make this legitimation possible.
Key words
Urban legislation, neoliberal urbanism, intermediate cities.
Fecha recepción: 26 de agosto de 2020
- Fecha aceptación: 4 de
diciembre de 2020
Introducción
Theodore y otros (2009) afirman que desde los ‘80, las ciudades se han
ido convirtiendo en espacios para la reproducción, transmutación y continua reconstitución de experimentos neoliberales, innovaciones institucionales y proyectos políticos. Para ello, de acuerdo con Pintos y Narodowsky (2012) el Estado capitalista ocupa y seguirá
ocupando un lugar de vital importancia, debido
a su capacidad para operar sobre grandes
escalas territoriales tanto en materia
de modificación de la legislación urbanística, como de inversiones en grandes obras públicas de interés privado. De esa manera, si bien se
aspira desde los discursos a recrear una utopía de mercados libres, donde el sector empresarial redunda en esfuerzos y
en inversiones sin ninguna injerencia estatal, en la práctica se han reforzado
“formas coercitivas y disciplinarias de intervención estatal,
cuyo objetivo es imponer distintas
versiones de la supremacía
del mercado y, a partir de allí, manejar las consecuencias y contradicciones de
tales iniciativas” (Theodore y otros, 2009, p. 3). Más aún, a pesar de que se ha intentado instalar
un discurso que apela a la “ausencia
de los Estados” frente al accionar dominante del libre mercado, las
prácticas de los Estados en estos asuntos no
han demostrado esa premisa
sino todo lo contrario (Pintos y Narodowsky, 2012).
Resulta interesante comprobar que, en ese contexto, la literatura sobre
“lo” legal/ilegal, formal/informal1, en general se desarrolla en relación a dos cuestiones: la situación
dominial del suelo-vivienda y la caracterización y confrontación entre la población en situación de pobreza y
aquella que no lo es. De esa manera, se asume que los renombrados “asentamientos informales” serían la excepción a las reglas
(planificadas) que coordinarían el orden de las acciones
en el espacio urbano; y por lo tanto, el resto de las formas de producción
de la ciudad, aparentemente se enmarcarían en ellas.
Bajo esa mirada, los “asentamientos informales/irregulares/ilegales”
latinoamericanos han sido objeto de estudio y juicio durante décadas,
mientras que todo lo que está por fuera de los mismos
no ha sido observado con el mismo énfasis. Rolnik
(2017) observa que al tratar
los asentamientos populares
la categoría ilegal
no puede y no debe ser absolutizada; señala que la mayoría de
sus habitantes viven en sistemas de tenencia que pueden ser considerados paralegales, semilegales o cuasilegales,
tolerados o legitimados por leyes consuetudinarias o por simple uso o tradición, reconocidos o simplemente
ignorados por las autoridades. Como en un juego de figura-fondo, nos atrevemos
a decir lo mismo
de la categoría «legal», en general aplicada a todo lo que no es asentamiento
popular.
Desde esa perspectiva, se analizarán los procesos de construcción de dos ordenanzas que atañen a sectores del área central tanto de Resistencia como de
Corrientes; ya que, siguiendo la perspectiva de Fernandes (2001) resulta fundamental no hablar de las leyes como
productos acabados sino pensar en el proceso en el cual se producen las mismas
y abordar la discusión central
de la ciencia política entre legalidad y legitimidad. “Esto implica ir más allá del positivismo jurídico [...], que reduce lo legítimo a lo legal”
(p. 22). Desde allí, se entenderá a las normas
como productos sociales, y
por lo tanto, se revisarán sus trayectorias en tanto remiten a disputas e
intereses diversos de agentes en
desigualdad de condiciones en los procesos de transformación urbana, en el
marco de “complejos entramados de lobby”
(Pulvirenti, 2017, p. 116)
Tal como se ha señalado en trabajos previos (Galvaliz et. al., 2019), el
seguimiento de transformaciones recientes en
ambas ciudades intermedias cobra relevancia en tanto permite visibilizar cómo
las tendencias de urbanización del
neoliberalismo comienzan a permear territorios periféricos que hasta hace poco tiempo se encontraban relativamente ajenos a procesos que acucian
a las ciudades centrales. En ese sentido, ambas ciudades muestran indicios de que se han vuelto espacios en
la mira para la reproducción de capital (por sus condiciones naturales, jurídico-políticas e institucionales) y
por lo tanto, los agentes políticos y empresariales buscan posicionarlas en el competitivo mercado de ciudades. En particular, existen zonas
específicas que se han delimitado
claramente para
1 No es el ánimo de este trabajo
ahondar en la discusión conceptual en torno a este tema, sino en cambio observar
y reflexionar en torno a cómo se llevan adelante
los procesos de construcción de legitimidad
frente a la sociedad y las distintas capas del Estado en la vida urbana.
el avance de esos procesos, evidenciando que “el avance del urbanismo
neoliberal ha dejado de concebir a la ciudad (y a sus ciudadanos) como un todo, para
centralizarse en aquellas
partes (y grupos socioeconómicos) más
«apetecibles» a los intereses del capital” (Pintos
y Narodowsky, 2012, p. 5)
Corrientes y Resistencia son ciudades intermedias del nordeste argentino,
que si bien tuvieron distintos orígenes (Corrientes
de fundación española en 1588 y Resistencia de fundación republicana, como
colonia agrícola en 1878), han
seguido desarrollos paralelos a ambos lados del río Paraná y hoy constituyen
dos centros urbanos de notable
equivalencia en términos de escala territorial y poblacional (Corrientes de
346.664 hab.; Resistencia y su área
metropolitana 385.726 hab., según datos del INDEC del censo 2010), configurando
un territorio funcional inescindible (Alcalá y Rus, 2017)
Imagen 1: Las ciudades de Resistencia y Corrientes, y sus
respectivas áreas metropolitanas
(Fuente: Elaboración propia, 2019)
En ese escenario, presentamos el contexto en el que se producen dos
ordenanzas municipales, aunque de distinto alcance,
teniendo en cuenta los agentes involucrados en cada proceso. Las estrategias
que se concretaron con la presentación
de las mismas en cada Concejo Deliberante Municipal comenzaron, como en todo
proceso urbano, mucho antes de
volverse visibles. Por lo tanto, es necesario reconstruir brevemente los hechos
previos, los que de alguna u otra
manera generaron el escenario posible para su sanción.
Devenir normativo en las ciudades
de Resistencia y Corrientes.
Para el caso de la ciudad de Resistencia, el Código de Planeamiento
Urbano Ambiental (CPUA), aprobado por Ord. Nº 523/79 y ratificado por Ley Provincial Nº 107/79, se elaboró como ley universal y unívoca en un contexto
de Gobierno no democrático, sobre la base de distintos supuestos entre
los que nos interesa señalar tres que rápidamente los hechos demostraron errados y que contribuyeron a poner en duda tempranamente todo el cuerpo
normativo: 1- Su adopción como norma del conjunto de los municipios que
integran el Área Metropolitana del Gran
Resistencia, paso que sólo dio el Municipio de Resistencia, 2- La posibilidad
de urbanizar el valle de inundación
del río Negro con un tipo de urbanización “residencial parque” que pusiera en
valor el paisaje natural pero sobre
la base de la ejecución de una obra de regulación del río Negro (que evitara
las consecuencias de recurrentes
inundaciones por crecidas del Paraná) y la posibilidad de rellenar determinadas
lagunas del Sistema Lacustre
(distinguiendo entre lagunas de “reservorio” y “transitorias”) 3- La
posibilidad de su actualización, y de adopción de nuevas urbanizaciones especiales, respetando los objetivos y criterios generales
en el CPUA formulados.
Respecto del primer supuesto, en los primeros años sólo fue adoptado por
el Municipio de Resistencia, lo cual significó un sinsentido para la “ciudad
real”, no sólo porque implicó
el desfase de la norma respecto de las fuerzas
económicas y de las necesidades funcionales reales de población que en su vida cotidiana
hacen uso y operan sobre
todo el territorio metropolitano, sino porque cercenó los alcances de la elaboración original2. Respecto del segundo supuesto, en el año 1982, se rompió el primer Dique
Regulador del río Negro, dejando
inundadas las nuevas áreas residenciales promovidas por el mismo CPUA, lo cual dejó en evidencia
la vulnerabilidad de una norma
sustentada ilusamente sobre
una visión técnica “creyente” de la posibilidad de domesticar la naturaleza y
sus ciclos hídricos. En ese
sentido, de manera progresiva y creciente se vio la necesidad de preservar
todos los cuerpos lacustres para la
gestión hídrica siendo necesaria la adopción de una Norma Provincial sobre una
jurisdicción local urbana (Norma
Administración Provincial del Agua 1111/98). Dicha norma puso en cuestión a su
vez el carácter transitorio de
algunas lagunas prohibiendo su relleno. Respecto del tercer supuesto, el CPUA
dejó instalada la posibilidad de
normar de manera parcial y específica toda nueva urbanización u ocupación del
suelo en cualquier parcela mayor de
2500 m23. Ello hizo posible canalizar la fuerte demanda de suelo y
flexibilidad urbanística exigida por
el tipo de Política Habitacional hegemónica desde esa época, basada en la
construcción de grandes conjuntos habitacionales, diseñados con una lógica propia.
En muy pocos casos estas normas singulares cumplieron los objetivos enunciados en el CPAU y en cambio
habilitaron una forma de expansión urbana “por
paquetes”, dispersos y desvinculados entre sí
(Alcalá, 2012).
La debilidad de origen del CPUA, se tradujo
en un sin número de ordenanzas modificatorias, cada una de las cuales
fue concebida desde una demanda parcial
concreta, perdiéndose la visión general
de partida que, debe reconocerse, al menos partió de un estudio socioterritorial integral4. Tales demandas
parciales se concentraron fundamentalmente en el área central,
de trama tradicional definida y donde la disponibilidad de infraestructuras ya había sido resuelta por el Estado.
Entre ellas, las Ordenanzas Nº 1795/90; Nº 2168/92 y la Nº 4542/99, marcan un
paulatino proceso de ampliación de la edificabilidad otorgada a los distritos, lo cual intensificó la construcción en torres,
la elevación de los niveles de altura permitidos, el incremento de la ocupación
del suelo y la ocupación de los
espacios libres centrales de manzana; llegando al año 2001 con la Ord. Nº 5403,
denominada específicamente “Densidad Alta” (Alcalá, 2012).
Posteriormente se aprobaría la Ord. Nº 8775/07, llamada
“Densidad Media”, que extendió
de manera considerable el área de aplicación por fuera del cuadrante central,
pero con una densidad media,
siguiendo un criterio de intermediación entre la alta densidad del centro y la
baja de las áreas periféricas y apoyándose
en algunos de los ejes viales más consolidados. Si bien no de
manera explícita, las Ordenanzas 5403/01 y
8775/07 canalizaron la demanda inmobiliaria y el boom local de
construcción de edificios en altura, de alguna
manera, teniendo en cuenta los sectores servidos
por el conjunto de infraestructuras y sin vulnerabilidad hídrica.
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2 En la que,
por ejemplo, se consideraba la localización de áreas industriales para el AMGR
(no para cada municipio). Al aplicarse sólo para Resistencia, este municipio quedó en
desventaja productiva, ya que no contaba con un área industrial propia.
3 “1.3.3.
PARCELAS MAYORES DE 2.500 m2: Cualquier propietario de una parcela cuyas
medidas excedan los 2,500 m2 podrá requerir el
dictado de normas urbanísticas particulares para la misma, las que serán
elaboradas por la Municipalidad en consonancia con los objetivos de este
Código.”
4 “Plan de
Desarrollo Físico de Resistencia y su área de influencia” desarrollado por
Brian Alejandro Thomson y su equipo de trabajo en el año 1972, desde el entonces
Departamento de Planeamiento de la que en aquel momento era Facultad de Ingeniería, Vivienda
y Planeamiento de la UNNE (FIVP/UNNE).
Paulatinamente, y en baja densidad, la ciudad siguió
expandiéndose hacia el sector norte
carente de infraestructura y de normativa urbana, con intervenciones estatales (entre
ellas conjuntos habitacionales y un Parque Urbano), loteos privados y algunas intervenciones en las que el lobby
empresarial derivó en legitimación de excepciones a la norma hídrica aún vigente5 (Res. 1111/98). Estas
obras traccionaron el interés comercial y las inversiones del mercado cada vez más hacia el valle del
río Negro y su Sistema Lacustre. En el año 2017, la Administración Provincial del Agua (APA) reemplazó la
Res. 1111/98 por la Res. 303/17 habilitando la ocupación de suelo en sectores donde estuvo prohibido durante 19
años, después de recurrentes presiones del mercado por “legalizar” procesos
e inversiones privadas que se daban de hecho o que estaban
en proyecto.
Imagen 2: Momentos significativos de la normativa
urbana en Resistencia. (Fuente:
Elaboración propia, 2019)
Como se ha visto, el marco normativo de la ciudad de Resistencia ha
seguido a lo largo del tiempo una línea sostenida
(atravesando gobiernos municipales de distintos partidos políticos6)
en el que, a partir de las demandas del
mercado inmobiliario por ampliar la edificabilidad de las parcelas y el área
urbanizable, los esfuerzos de regulación urbana se han concentrado particularmente en ese sentido.
5 De esa manera, se constituyeron como hitos un barrio
pseudopalafítico y un Shopping Center, localizados sobre el valle del Río Negro
(este último, incluso
con un proceso judicial que desestimó las presentaciones de organizaciones sociales
y ecologistas).
6 Nótese que las principales ordenanzas modificatorias fueron aprobadas
a lo largo del gobierno de tres intendentes. Por la UCR: Szymula (1 período), Ayala (3 períodos); por el PJ: Capitanich (1 período, hasta la actualidad).
Imagen 3: Principales ordenanzas modificatorias del CPUA en Resistencia, antes de la Nº 12926/18.
Si bien los usos en relación al CPUA de 1979 no variaron
significativamente, se visualiza dónde se produjeron los cambios normativos
(aumento de capacidad constructiva) y el avance progresivo del área de aplicación. (Fuente: Elaboración propia,
2019)
Atravesando el Río Paraná, la situación de la ciudad de Corrientes ha
tenido otros matices, debido a marcadas diferencias
de perspectiva entre gobiernos municipales de distintos partidos políticos. El
Código de Planeamiento Urbano
(Ordenanza Nº 1071/81) se aprobó en 1980 en el
marco de la estructuración, de la Secretaría de Planeamiento de la Municipalidad. Como mencionan Gutiérrez y
Sánchez Negrette (1988) la gestación del plan
fue parte de una política
del proceso militar,
no tuvo un proceso de discusión y evaluación ni por parte del Concejo
Deliberante, ni por parte de la comunidad; y una vez concluido fue
entregado como un producto cerrado, compuesto por un
Código de Planeamiento y un
Plan de Obras.
Posteriormente, un conjunto de ordenanzas de distinto alcance
modificarían parcialmente el CPU7, destacándose aquellas derivadas del Master Plan Santa
Catalina8 y otros cambios significativos hacia el sur del área
central, como la creación del
Distrito Especial RE3 Costanera Juan Pablo II, directamente orientado a la
promoción de la construcción de torres
frente al río, en grandes
parcelas que permiten mayores alturas.9
La producción de ordenanzas modificatorias del CPU se intensificó
considerablemente a partir de 2014 (Imagen 6), momento
en que se institucionalizó la tarea de la Comisión
Permanente de Revisión
del CPU en 2014 (Res Nº 1885/14). Si bien la Comisión Permanente
de Revisión del CPU ya existía desde el 2006, a partir de 2014 se confecciona una resolución que la regula y
que establece quiénes son sus integrantes: un representante de la Subsecretaría de Planeamiento Urbano,
Subsecretaría de Desarrollo Urbano, la Dirección
general de Actualización de normativa, La Asesoría Legal de la Secretaría de Planeamiento Urbano,
Dirección Gral. de Catastro,
7 En el marco de la conformación, en el año 2006, de la Comisión
Permanente de Revisión del CPU.
8 Plan
Urbano Ambiental elaborado por la Municipalidad de Corrientes con un equipo ad
hoc de consultores externos y locales, a partir de la adquisición del predio de Santa Catalina
al Ejército Argentino (2387 has. al sur de la ciudad de Corrientes). Aprobado
por el Concejo Deliberante en 2013, comenzó
a implementarse a través
de un fideicomiso creado al efecto.
9 Este
aumento de edificabilidad se da en el marco de un conjunto de intervenciones,
entre ellas la construcción de la Costanera Sur o Juan Pablo II (defensa
frente al río y nuevo
espacio público); en conflicto con barrios populares históricos y otros usos preexistentes en esa periferia de la ciudad,
convertida en nueva centralidad (Rus, 2019).
Universidad Nacional del Nordeste (Facultad de Arquitectura y Urbanismo),
Consejo Profesional de Ingenieros, Arquitectos y Agrimensores (CPIAyA),
Cámara Inmobiliaria, Instituto de Vivienda de Corrientes (In.Vi.Co).
Teniendo en cuenta
el “importante volumen
de obras de infraestructuras” (Bedrán
y Odena, 2017, p.28) ejecutadas desde el año 2010, el accionar de la Comisión se orientó a la
actualización de los distritos del área urbana en función de los niveles de consolidación
existentes, basados en la
disponibilidad de infraestructura.
Imagen 4 (izq) y 5 (der): Análisis
realizados por la Secretaría de Planeamiento de la ciudad de Corrientes, para
la elaboración de las ordenanzas.
(Fuente: Bedrán y Odena, 2017)
Específicamente, las actualizaciones fueron para “las dos terceras partes
del territorio municipal, es decir, los anillos
segundo y tercero del ejido de la ciudad, (...) a partir del alto desarrollo de
las infraestructuras” (Bedrán y Odena,
2017, p. 34). Se actualizaron los Distritos R2 y R3 de densidad media y baja
(algunos pasaron de R3 a R2 o de R2
a R1 o se crearon distritos especiales-intermedios), se crearon distritos de
Equipamiento Mixto o de uso comercial predominante en función de vías, “distritos residenciales Plan RP” para áreas a promover
el mejoramiento urbano,
ejecución de conjuntos habitacionales, entre otras. De esta manera, entre los años 2013 y 2017 se elaboraría un vasto abanico de ordenanzas
modificatorias, las que darían lugar al 4to texto ordenado y actualizado al 31 de octubre de 2017,
último de la gestión. Si bien uno de los ejes del desarrollo urbano era la creación de instrumentos de financiamiento
urbano, de planificación y gestión en articulación público-privada, durante
esta gestión no se
avanzó en normativas que los desarrollen.
En 2018, luego de varios años
de intendencia de gobiernos de
afiliación partidaria al peronismo y
en una coyuntura de alineación
política con la Nación y la Provincia; asume la intendencia del Municipio,
Eduardo Tassano (perteneciente a la
alianza Cambiemos). A partir de allí, comenzaría el veloz proceso de una nueva
batería de ordenanzas visiblemente
orientadas al mercado inmobiliario, entre las cuales se destaca la Ordenanza
6635/18 “Plan Costero”.
Imagen 6: Momentos significativos de la normativa
urbana en Corrientes. Fuente:
Elaboración propia, 2019.
El caso de la Ordenanza Nº 12926/18 - Resistencia, Chaco
Más de una década después de la última modificación del CPUA en 2007, la
Ordenanza 12926/18 reforzó la tendencia que las ordenanzas modificatorias previas ya habían comenzado
a prefigurar. En ese sentido
el elemento nuevo
fue la forma en que
se desarrolló el proceso de elaboración de la norma.
De acuerdo con el texto de la misma, la presentación “fue efectuada por el Centro
de Desarrolladores Urbanos
del NEA (CEDUNEA10)
el día 05 de noviembre de 2018, en el Consejo Profesional de Arquitectos,
Ingenieros y Agrimensores del Chaco”,
y el Proyecto fue aprobado en Primera Lectura 15 días después. Para poder
hacerlo, se realizó una audiencia
pública que no contó con las instancias de difusión masiva que la Carta
Orgánica establece, y por lo tanto
sólo tuvo la participación de un muy pequeño círculo de interesados,
aprobándose el proyecto en Segunda
Lectura el día 18 de diciembre11. De esa manera,
en el expeditivo lapso de un mes, la Ordenanza
12926/18 dejó sin efecto las
normas que se opusieran a ella, y a través de un texto que incluye una gran
cantidad de errores de redacción y sintaxis12, se explica
que el mapa quedó configurado de
la siguiente manera:
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10 CEDUNea:
“Cámara Empresaria de Desarrolladores Urbanos”. De acuerdo con su descripción
son un “grupo de empresas unidas con el objetivo
de promover el crecimiento del Real Estate de la Provincia del Chaco y del
NEA”. A su vez, junto con otros sectores, forman parte del Consejo Permanente del Código de Planeamiento Urbano que depende
del Concejo Municipal.
11 Incumple Art. 153 de la Carta Orgánica de Resistencia: “Entre
la primera y segunda lectura
deberá mediar un plazo no menor de quince días ni
mayor de treinta días corridos, en el que se deberá dar amplia difusión al
proyecto. En dicho lapso, el Concejo Municipal convocará a una audiencia
pública e invitará a personas
y organizaciones involucradas directamente en la discusión.”
12 Si bien gran parte del mismo deriva de adaptaciones y/o extractos completos de la Ord. 5403/01, que ya contenía
errores en su redacción (los cuales fueron
nuevamente trasladados).
Imagen 7: Anexo II de la Ordenanza Nº 12926/18.
Mapa de densidades.Fuente: Boletín oficial Municipalidad de Resistencia. Recuperado de: http://resistencia.gob.ar/ciudadabierta/boletinoficial/boletin-oficial-n-0007-19/#Ordenanza-12926-2018)
De esa forma, la nueva normativa vigente adopta un criterio simplificador
basado en la altura de la edificación, a partir
del cual la clasificación consiste en tres zonas: Central Casco Céntrico,
Consolidada I y Consolidada II, progresivo
según infraestructura completa13 (Imagen 7). Además, y considerando
el devenir normativo explicado previamente,
la Ordenanza 12926/18 supone una continuidad en el cambio drástico de las
pautas o principios del CPUA respecto
del área más deseable y vulnerable de la ciudad desde el punto de vista
ambiental y paisajístico (dado que
habilita el avance de la alta densidad a los espacios lacustres) y amplía la
alta densidad a toda el área abarcada anteriormente por la Ord. 8775/07.
Si bien los considerandos de la ordenanza aluden a la “pérdida del
necesario equilibrio del tejido urbano”, del
“respeto a las condiciones naturales, geomorfológicas e hidrológicas”, de la “extensión de redes de infraestructura cada vez más alejadas, que representan
una alta inversión adicional y encarecen el umbral de costo para los habitantes urbanos”; ninguno de esos puntos
es abordado luego en la parte resolutiva de la norma. Por el contrario, sólo implica aumentos en la capacidad
constructiva, sin instrumentos de gestión asociados para poder acceder a habitar
lo edificado para la recuperación de la sobreganancia en favor de todos los ciudadanos. Además,
junto con la mayor intensidad de uso de las
parcelas, se ampliaron las áreas de aplicación, volviendo a empujar la frontera para el
desarrollo de mayores alturas.
Frente a la propuesta de avance de CEDUNEA, el subsecretario de Control y
Fiscalización de Obras Urbanas del Municipio
reflejó el accionar estatal, diciendo que “se trata de un proyecto consensuado con
amplios sectores de los desarrolladores inmobiliarios14”
(TN 24, 11 de diciembre de 2018). Además,
agregó que el proyecto pretende
“mayor capacidad para la construcción de los edificios, una mejora en la
adecuación de la cantidad de cocheras que se van a exigir, mayores
facilidades constructivas y un nuevo cálculo en los volúmenes
de vehículos que deben introducir los proyectos de edificios, lo
cual resulta muy beneficioso según nuestro entender” (Diario Chaco, 11 de diciembre de 2018).
De la manera en que está redactado el texto se desprende que, a pesar
de que existen un conjunto
de apartados que
-a priori- se asemejan a restricciones, al momento de ponerlas en práctica en una parcela
concreta resulta evidente
que no son tales. De esa manera, se reforzó la situación iniciada con la
Ord. 5403/01, por la cual el FOS se transforma
en un elemento ficticio, ya que: “La planta baja podrá superar la superficie
limitada por el FOS, en el espacio
determinado por el fondo de parcela, es decir, el espacio libre de toda
edificación que correspondería reglamentariamente al terreno natural,
podrá llevar su plano superior
hasta una cota de nivel de + 2,70 mts medidos desde su nivel promedio de su (sic)
vereda”. Por otra parte, la altura máxima
de los edificios no se computa desde
el nivel de vereda sino desde + 6m, así como bajo circunstancias que no
quedan claras se bonifica al propietario con la posibilidad de dos plantas adicionales: “el área social podrá situarse sobre basamento
a nivel +5,60 m o
+6,00 m en el espacio determinado por el fondo de parcela, para estos
casos, se establece un retiro obligatorio de
edificación del primer y segundo piso al límite divisorio de fondo de
parcela de 5,00 m, esta mejora en la mayor cantidad
de espacio urbano libre exterior que el edificio provea, posibilita la
construcción de 2 niveles más” -sic- Ord. 12.926/18. En el mismo
sentido, el retiro
de frente esta expresado de forma tal que no produzca tal retiro bajo ninguna circunstancia debido a la relación
entre eje de calle y parcela
de la ciudad de Resistencia.
13 La norma
no lo dice, el criterio se define a partir de la decisión de técnicos
municipales: si la parcela cuenta con pavimento, servicio de energía
eléctrica y provisión
de agua potable la parcela
se considera Consolidada II. En caso contrario, se rige por el distrito
que fuera asignado
anteriormente por el CPU (hasta
tanto cuente con los tres).
14 La cursiva es propia.
El caso de la Ordenanza Nº 6635/18 “Plan
Costero”- Corrientes, Corrientes
En el contexto que se ha explicado previamente, esta ordenanza forma
parte de una política impulsada de forma conjunta
por el Municipio (Intendencia de Eduardo Tassano) a través de la Secretaría de
Desarrollo Urbano, la Agencia de
Administración de Bienes del Estado (AABE, Estado Nacional), el Ministerio del
Interior, Obras Públicas y Vivienda
de la Nación (Secretaría de Planificación Territorial y Coordinación de Obra
Pública); el Gobierno de la Provincia
y el Plan Belgrano. La Ordenanza 6635/18 denominada “Plan Costero” fue
presentada por el poder ejecutivo
municipal y, de una semana a la siguiente, fue aprobada por mayoría simple en
el Concejo Deliberante (9 a 8 concejales) en agosto del 2018. En la sesión se encontraban presentes muchas de las organizaciones o personas afectadas por
este proyecto (con posibilidades de perder su empleo, su espacio de trabajo,
por reivindicar usos culturales o colectivos para dichos predios,
etc.), vecinos y técnicos en desacuerdo.
Durante el tratamiento se desarrolló un debate entre concejales del
oficialismo y de la oposición. Los primeros eran
abucheados constantemente por los espectadores, por lo que a mitad de la sesión
se enviaron fuerzas de seguridad
(personal del Grupo de Tácticas Operativas -GTO- y equipos especiales de la
fuerza policial) que obligaron a
salir a algunas personas y “custodiaron” el espacio. , . Los últimos
presentaron una contra-ordenanza con
algunas modificaciones para generar
una unidad evaluadora, a la que no
se hizo lugar.
La ordenanza creó el “Plan Urbano Costero”15 y definió como
territorio de actuación el área de costa consolidada de la ciudad:
la defensa y costanera General
San Martín, la costanera Juan Pablo II; y tramos
al norte y sur de costa privatizada o donde se encuentran barrios populares como el
Caridi (Imagen 8 y 9).
Algunos de los fundamentos utilizados para respaldar el proyecto original
tenían relación con la “posibilidad de acceder
a espacios vedados”, “tomar mate en la costa, acceder a las visuales”, aspectos
que no se correspondían con las
medidas que planteaba concretamente la norma respecto del suelo fiscal en
cuestión. Frente a diferentes sectores
se manifestaron contrariamente a viva voz, un concejal de la UCR, argumentó
que: “pareciera que está mal legislar para los sectores de mayores recursos” (Comunicación personal, 23 de agosto
de 2019).
Este proyecto de ordenanza no pasó por instancias previas exigidas por la
Carta Orgánica Municipal y la Constitución Provincial, no se brindaron espacios participativos como audiencias públicas, y tampoco
fue evaluada por espacios de
discusión vigentes y legitimados en varias gestiones municipales previas como
la Comisión Permanente de Revisión del Código de Planeamiento (Resol.
N° 2472/06) encargada
de evaluar usos, edificabilidad,
etc. y la Comisión del Centro Histórico. No se dio intervención a ningún organismo
o ente especializado, ni se realizaron estudios de impacto
socio-económico y ambiental. Tampoco se escucharon
las voces de un conjunto de organizaciones16
que se manifestaron, y se manifiestan hasta la actualidad, en contra de esta medida por múltiples
razones (estar afectados
directamente, despidos, posible
destrucción de espacios
patrimoniales, culturales,
sitio de memoria, etc).
En cuanto al contenido, en los considerandos se menciona como patrones de
diseño la “sustentabilidad social” y el
diseño bioclimático; y objetivos como “ciudad sustentable” y “ciudad amigable”.
Sin embargo, en ningún momento
se menciona cómo se lograrán.
Por otro lado, resulta relevante
que se enmarca el “Plan”
dentro del nuevo
modelo nacional de trabajo con participación pública
y privada17, cuya adhesión de la Municipalidad de Corrientes a la Ley Provincial N° 6435 fue
establecida por Ordenanza N° 6618. En este sentido, al igual que en el caso anterior, todos estos conceptos,
recurrentes en los considerandos de las normativas o en los objetivos a lograr
por una gestión, forman parte de lo que Karol (2018) llama “trampas discursivas” aludiendo a una falacia que “se
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15 En rigor, no puede decirse
que exista un Plan. De hecho,
entrevistas a informantes clave del equipo técnico municipal dejaron en claro
que primero era necesario
aprobar la ordenanza y luego habría tiempo de elaborar el Plan, una contradicción que habla por sí misma.
16 Se han movilizado y conformado
múltiples colectivos integrados por organizaciones sociales,
técnicos y vecinos, que han ido variando
en acciones conjuntas, buscando frenar el proceso.
17 Ley Nacional Nº 27328/16
“Contratos de Participación Público-Privada”
apoya sobre la utilización de conceptos que gozan de legitimidad social,
presentados con un sentido unívoco y exento de conflictos” (Granero
Realini, 2016; cit. en Karol,
2018). De esa manera, estos discursos funcionan
como cortina de humo,
cargadas de un “efecto mágico”; que corre o esquiva la necesaria discusión de
base sobre las prácticas concretas
y los efectos que pueden acarrear estas normativas.
Efectivamente, la ordenanza versa sobre la desafectación de equipamientos18
localizados en grandes predios del Estado
Nacional y Provincial, para enmarcarlos en “unidades de gestión” a desarrollar
mediante Participaciones Público-Privadas. De esa manera,
y desafectados los usos previos,
se posibilita la subasta por medio de la Agencia
de Administración de Bienes del Estado (AABE)19 de estos
predios localizados en el área central, definiendo porcentajes que estos nuevos dueños deberán destinar a Espacios Públicos, pero posibilitando importantes porcentajes para la construcción de edificios en altura para
hoteles, departamentos y oficinas; habilitando una altura de hasta 105 mts = 35 plantas (altura inédita para la ciudad).
Imagen 8 y 9: Planimetría general del área afectada (izq.)
y Unidades de Gestión (der.).
Fuente: Ord. Nº 6635/18 “Plan
Costero”
En la ordenanza no se especifica a qué responde la delimitación de los
polígonos, por qué se marcan áreas que están
loteadas sobre el agua (sobre la Costanera sur), o por qué se demarcan sin
ningún criterio áreas que son, actualmente, espacios
públicos cualificados20.
Acerca del alcance, el Art. 2 establece que “todos
aquellos aspectos relacionados directa o indirectamente con el desarrollo de las actividades, la
subdivisión de la tierra (urbanizaciones) y adición de parcelas, la
construcción y uso de edificios, estructuras e instalaciones (...)” tendrán
como autoridad de aplicación a la Secretaría de Desarrollo Urbano del Municipio (Art. 3), con lo
cual todo el poder de actuación recae sobre el ejecutivo, salteando las instancias legislativas regulares y las comisiones
mencionadas. Este “superpoder” se ve acrecentado por el Art.
18 Tales como el Regimiento de Infantería 9, la repartición de Vías Navegables, el Puerto, Vialidad Nacional, la cárcel, entre otros.
19 La subasta de predios de tierra pública
nacional forma parte de una política desarrollada mediante la Agencia
de Administración de Bienes del Estado. El presidente
Macri autorizó a enajenar los inmuebles del Estado Nacional sin aprobación del Congreso Nacional (Dec. N° 952/2016)
avalado por Decreto-Ley de la dictadura (N° 22.423) inconstitucional por
incumplir el art. 76 de la Constitución Nacional.
20 El caso
más controversial es la desembocadura del Arroyo Poncho Verde, espacio dentro
del Parque Mitre, el cual es un área verde pública que se concesionó por otra vía, la de “Iniciativa Privada”, por 49 años para “construcción y explotación de Marina” (Res 858/19), sin realizarse un referéndum obligatorio para concesiones de más
de 10 años como lo establece la Carta Orgánica Municipal (art. 138).
23, que autoriza al ejecutivo municipal a crear Unidades de Gestión a
discreción y pueda definir para cada una lo
que considere en cuanto a: espacio público o privado, delimitación,
parcelamiento, disposiciones particulares, cantidad
de plantas, superficie a construir, usos, que preservar y qué
no.
En ese mismo sentido llama la atención la libertad otorgada a los futuros
titulares de los inmuebles, teniendo en vista
que:
El titular del Dominio de los inmuebles
y/o desarrolladores según corresponda deberá
presentar ante la Dirección General de Catastro de la
Provincia de Corrientes, previo visado municipal, para su registro, el Plano de Mensura Particular
con Fraccionamiento, Cesión de Calles, Ochavas, la superficie afectada como Espacios de Uso y Utilidad Pública.
Dichos planos deberán
discriminar la superficie que serán afectadas a los
distintos usos según las directrices del Plan Desarrollo Urbano Costero motivo de la presente.
Considerando que en la práctica no existe tal Plan, esto hace suponer que
lo que se determine hacia el interior de los
predios de tierra pública (especialmente qué, dónde y cómo se cede al uso
público), una vez subastada, lo decidirán
los dueños de los terrenos. No queda claro cómo esto coexiste con las
Participaciones Público-Privadas o los consorcios urbanos
mencionados en la ordenanza. Tampoco el criterio
de los porcentajes de espacios
privados y “a ceder” como
públicos21 (teniendo en cuenta que en origen ya eran públicos) para
cada unidad de gestión. A su vez, en el cálculo total, estos porcentajes difieren de los que expone
el Municipio en su página oficial.22
Reflexiones finales
La revisión de las trayectorias de dos normativas recientes, por un lado,
ha permitido reconstruir algunas lógicas que movilizaron las transformaciones urbanas
en distintos momentos,
y por el otro, analizar
los casos en ese marco
contextual. En ese sentido, a lo largo del tiempo, la regulación urbana
de la ciudad de Resistencia ha sido más constante
y la de Corrientes menos continua en relación a los destinatarios de las
normas. Sin embargo, los dos casos
evidencian un renovado interés por el área central, que apuesta sin titubeos a
la desmesurada producción y apropiación de renta urbana,
a través de la modificación de usos del suelo y capacidad de edificación en contextos de desregulación de la recuperación de
plusvalía urbana23. En coincidencia con Pintos y Narodowsky (2012)
la selectividad radica no sólo en
cuanto a su específica localización espacial dentro de la ciudad, sino también
hacia quiénes están dirigidos esos
proyectos o productos urbanos: los grupos de medio-altos y altos ingresos, los empresarios exitosos, el turismo
internacional, entre otros;
mientras que la mayoría de la población queda fuera de estas inversiones y políticas urbanas.
Resulta interesante comprobar cómo ambas normativas, aunque encuentran en
sus bases un patrón común que busca la recentralización de los procesos
de acumulación, están redactadas de formas muy distintas. En el caso de Corrientes, si bien el texto es claro y ordenado, la vaguedad de los enunciados da como resultado
una gran cantidad
de expresiones de deseo que no conducen a una caracterización concreta
de la materialidad que se pretende. Sin embargo,
resulta útil para fundamentar lo principal: la necesidad de modificar los usos
preexistentes y aumentar irreflexivamente
la edificabilidad. Según Rolnik (2017) la participación del gobierno local en
la producción de estos mecanismos
“innovadores” de financiamiento donde la tierra estatal es movilizada,
“destrabada” y valorizada mediante normativas
se trata de un proceso
de recurrencia a escala global;
en donde el suelo se constituye en un
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21 Para algunas unidades
de gestión se establece entre un 50 y 65% de uso privado, para otras no se especifica.
22 “El 85% va a pasar para el aprovechamiento de los vecinos: 48% como espacios públicos
y 37% como espacios verdes.”
(Municipalidad de Corrientes, s/f) Recuperado de: https://ciudaddecorrientes.gov.ar/proyectos/secretaria-de-desarrollo-urbano/plan-costero-aguas-brillantes 23 Resulta llamativo que en Corrientes, luego de la aprobación del “Plan Costero”,
se pusiera en agenda una batería de instrumentos de gestión urbana
como un Fondo de Desarrollo Urbano (Ordenanza N° 6761/19) enunciados sin detalles. Representaría una respuesta meramente formal a las demandas de los grupos
opositores, pretendiendo generar
tranquilidad con medidas
que sólo confunden
a técnicos, concejales y vecinos.
activo financiero. En este modelo
poco importan quienes
ocupaban, usaban, trabajaban y espacios, o si estas tierras son como
en este caso bienes públicos o colectivos manejados por el Estado.
Por el contrario, el caso de Resistencia, a partir de una deplorable y
confusa redacción, describe al detalle cuestiones que más bien parecen basarse
en un proyecto que se pretende replicar
en todas las parcelas de la ciudad.
Frente a esto, cabe la pregunta de cuál es el objetivo de un Código de
Planeamiento Urbano, que apenas presta atención a lo urbano
y se concentra en disquisiciones que sólo habilitan
una y otra vez pequeños
(y hasta burlones) avances del sector inmobiliario, que redacta
su propia norma de forma preocupantemente visible.
Por otra parte, en ambos
casos quedó evidenciado el modus operandi
de que tanto el sector privado como el estatal
promuevan “saltearse” espacios de participación ciudadana dispuestos por
el marco normativo vigente, los que si bien
no son vinculantes, al menos permiten la elevación de informes o comentarios
junto con los proyectos normativos al concejo deliberante. La velocidad y opacidad de los procesos
que salen a la luz y se instituyen entre
gallos y medianoche, demuestran que la sistemática obstaculización del
disenso y la desinformación de la población al respecto son elementos claves
para alcanzar objetivos
que sólo podrían
asumirse como turbios
en ese contexto.
Una vez alcanzados, resulta inquietante la forma en que se aplica la
norma que, en tanto texto, puede ser “interpretado”
por quienes tienen el poder de hacerlo, incluso omitiendo detalles y/o
incorporando cuestiones sin que estén
escritas. La norma pasa así a ser cada vez menos accesible por los ciudadanos y
técnicos que deben ajustarse a ella,
y más patrimonio de quien decide lo que la hará decir.
Ambos casos constituyen una crónica de cesiones a los intereses del
mercado inmobiliario para sacar un mayor aprovechamiento
de la ciudad consolidada y transferir las plusvalías generadas por la inversión
progresiva del Estado y del conjunto
de vecinos, a quienes ostentan capacidad financiera para intensificar la
construcción en parcelas que ya
habían sido ocupadas; proceso que seguramente también dará lugar a la
sustitución de usos y a la expulsión
invisibilizada de población. Quizás puede señalarse como novedoso, que no
resulta más que una consecuencia de
los procesos seguidos y de las tendencias del mercado inmobiliario respecto de
las áreas favorecidas por el paisaje,
que las nuevas normativas pretenden
reeditar como nuevos productos/nuevas experiencias urbanas aquellas que tienen
vinculación con los “espacios naturales” (avanzando directamente sobre los Ríos Negro y Paraná).
La comparación de estos dos procesos casi simultáneos, originada en la
alarmante constatación del manipulable alcance de la legislación y los legisladores o funcionarios locales,
abrió la puerta a un sinfín de interrogantes acerca
de cómo enfrentar opacas estrategias que, a la vez, enuncian
con orgullosa alevosía
el objetivo de llevar al extremo la mercantilización del espacio urbano a
cualquier costo. Las luchas locales en torno a la justicia medioambiental reflotan a la luz de estos atropellos, aunque
con amplias limitaciones para revertir este tipo de procesos, avanzando
en la consolidación de nuevas redes y restituyendo muchas de las
discusiones que son aplacadas por funcionarios
públicos. Allí radica nuestra esperanza
en cuanto a la productividad del conflicto, su judicialización y la posibilidad de acercarnos a formas de actualización del derecho local. Es
por esto que para este trabajo (y para otros futuros) se deberán seguir las recomendaciones de Santos (2018), quien en
base a la sociología jurídica crítica expone la necesidad de pensar los procesos desde un concepto de derecho lo
suficientemente amplio y flexible como para capturar las dinámicas socio-jurídicas en sus muy distintas estructuras de tiempo y espacio. Asimismo,
rastrear en el territorio la superposición de órdenes
y esferas jurídicas, nunca en igualdad de condiciones. Debemos buscar que el derecho sea emancipatorio y no
meramente y en todos los casos un instrumento del poder y de opresión.
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