ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY: EDUCACIÓN SUPERIOR Y POLÍTICAS DE INCLUSIÓN

Analía Otero

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales aotero14@gmail.com

RECIBIDO: 24/10/2016

ACEPTADO: 07/05/2017

RESUMEN

Este artículo tiene por objetivo elaborar un mapeo preliminar de la situación actual de los Sistemas de Educación Superior (SES) de Argentina, Brasil y Uruguay, mediante la focalización en las políticas y estrategias de inclusión, permanencia y acceso del nivel de Educación Superior. En primer lugar presenta la investigación base del análisis. Luego en segundo lugar, describe los contextos actuales sociales, políticos y económicos marco de la situación educativa de cada país. En tercer lugar, detalla las principales prácticas, políticas y programas implementadas en materia de inclusión y profundiza en los programas de becas de apoyo al estudiantado y el proceso de expansión- descentralización ocurrido en los últimos años, ya

que los entendiende como acciones concretas con avances, paradojas y desafíos aún por resolver. Por último, ofrece una serie de reflexiones finales y arroja un análisis entre los saldos y deudas en materia de Educación Superior, específicamente en inclusión-exclusión, en Argentina, Brasil y Uruguay. A partir de los datos analizados se concluye que en los últimos años se dio un proceso de expansión de la Educación Superior en los tres países en estudio, aunque con gradientes y diferenciales muy significativos. También se destaca que frente a las políticas implementadas en la última década aún quedan desafíos pendientes que requerirá definición de nuevas y/o renovadas estrategias, practicas y políticas, entre ellos la persistente desigualdad educativa entre distintos grupos sociales y el bajo porcentaje de terminalidad de carreras en este nivel educativo.

Palabras clave: Educación Superior. Política educativa. Inclusión.

ARGENTINA, BRASIL E URUGUAI: ENSINO SUPERIOR POLÍTICAS E INCLUSÃO

RESUMO

Este artigo tem como objetivo desenvolver um mapeamento preliminar da situação atual dos sistemas de Ensino Superior (SES) da Argentina, Brasil e Uruguai, com foco em políticas e estratégias de inclusão, retenção e acesso ao ensino superior. Em primeiro lugar, com base na análise apresentada investigação. Em seguida, em segundo lugar descreve o actual quadro social, política e económica da situação educacional em contextos cada país. Em terceiro lugar, detalha as principais práticas, políticas e programas implementados em termos de inclusão, aprofundando programas de bolsas e apoiar os alunos a expansão e descentralização ocorreu nos

132

Dossier

últimos anos, entendendo-os como ações concretas avanços, paradoxos e desafios não resolvidos. Finalmente, ele oferece algumas reflexões finais e dá uma análise dos saldos e débitos no ensino superior, inclusão-exclusão especificamente na Argentina, Brasil e Uruguai. A partir dos dados analisados, conclui-se que nos últimos anos um processo de expansão do ensino superior ocorreu nos três países estudados, apesar de gradientes muito significativas e diferencial. Ele também destaca que, contra as políticas implementadas na última década são desafios ainda pendentes que exigem definição de novos e

/ou renovados estratégias, práticas e políticas, incluindo a persistente desigualdade educacional entre os diferentes grupos sociais ea baixa percentagem de corridas terminalidad a este nível. Palavras-chave: Ensino Superior. Política de Educação. Inclusão.

ARGENTINA, BRAZIL AND URUGUAY: HIGHER EDUCATION

POLICIES AND INCLUSION

SUMMARY

This article aims to develop a preliminary mapping of the current situation of Higher Education Systems (SES) of Argentina, Brazil and Uruguay, focusing on policies and strategies for inclusion, retention and access to higher education level. First, based on the analysis presented research. Then secondly describes the current social, political and economic framework of the educational situation in each country contexts. Third, details the main practices, policies and programs implemented in terms of inclusion, deepening fellowship programs support students and the expansion and decentralization occurred in recent years, understanding them as concrete actions advances, paradoxes and unresolved challenges. Finally, it offers some final reflections and gives an analysis of the balances and debts in higher education, inclusion-exclusion specifically in Argentina, Brazil and Uruguay. From the analyzed data it is concluded that in recent years a process of expansion of higher education occurred in the three countries studied, although very significant gradients and differential. It also highlights that against the policies implemented in the last

decade are still outstanding challenges that require definition of new and / or renewed strategies, practices and policies, including the persistent educational inequality between different social groups and the low percentage of terminalidad racing at this level.

Keywords: Higher Education. Education Policy. Inclusion.

INTRODUCCIÓN

El proceso de masificación y el impulso que cobró la demanda social de la Educación Superior en las últimas décadas puso en el centro de la escena la necesidad de reestructuraciones en los Sistemas de Educación Superior (SES), las Instituciones de Educación Superior (IES) y las agendas políticas en la región. En dirección a ello, las respuestas originadas desde los Estados nacionales e IES se han expresado en prácticas y políticas de distinto tenor y alcance.

A su vez, los planteos acerca de las desigualdades en la educación están exponencialmente presentes en el campo de la investigación académica. En Educación Superior la cuestión adquiere una especificidad que la distingue de los otros niveles educativos, dado que no se trata de

uno de los niveles educativos básicos/obligatorios.

Desde una perspectiva sociológica, se argumenta que la Educación Superior es un factor de movilidad social que permite el desarrollo económico productivo y social de los países y contribuye a reforzar la ciudadanía. Pese a ello, el acceso, la permanencia y el egreso en este nivel de escolaridad siguen siendo solo para parte de nuestras poblaciones y se verifican sesgos en función de factores como: el sector socioeconómico de proveniencia, la etnia, el género, la zona de residencia, entre otros.

Los debates sobre los avances efectivos de la democratización del nivel en el contexto de la internacionalización del

133

Dossier

conocimiento son hoy múltiples y profusos. En este sentido, los análisis de las experiencias nacionales -aun con la diversidad que muestran- resultan significativos para alumbrar posibilidades de líneas de trabajo conjunto y abrevar a la construcción de estrategias tendientes a la inclusión educativa.

Ahora bien, ante la mayor cantidad de estudiantes e instituciones que pueblan los SES cobran énfasis tres ejes que vertebran las discusiones: en primer lugar, la calidad de la educación a partir de los procesos de heterogeneización y de diversificación de IES dados en cada país; en segundo lugar las acciones de intervención de IES y los estados nacionales en materia de contribuir a mejorar la inclusión educativa y en tercer lugar, los efectos de las experiencias transitadas donde se incluyen, entre otros, cuáles han sido los avances reales en términos de participación en la Educación Superior, qué tipo de acciones se han puesto en juego cuál es su saldo hasta aquí y cuáles son o continúan siendo las encrucijadas a las cuales nos enfrentamos.

Este trabajo gira en torno a estos dos últimos ejes, se centra en países del Cono Sur geográficamente cercanos que muestran elementos en común como así también diferencias históricas en sus SES: Argentina, Brasil y Uruguay.

PRESENTACIÓN DEL ESTUDIO

Este texto surge como parte de los avances preliminares realizados durante el desarrollo del proyecto Buenas prácticas en Educación Superior: un estudio comparado con IES de Argentina, Brasil y Uruguay, miembros plenos del MERCOSUR (2013-2015), N° 10/2013, con el apoyo del CRM; Núcleo de Estudios e Investigaciones en Educación Superior del Sector Educativo del MERCOSUR (NEIES) y el Programa de Internacionalización de la

Educación Superior y Cooperación

Internacional, Secretaría de Políticas

Universitarias (SPU), Ministerio de Educación de la Nación Argentina.

La idea origen del mismo surge a partir de tomar en cuenta que Argentina, Brasil y Uruguay son países territorialmente cercanos que componen el bloque MERCOSUR como miembros plenos desde su conformación original en 1991. Como otros países de la región de América Latina, presentan una confluencia coyuntural y estratégica de propuestas implementadas en las últimas décadas en materia de Educación Superior.

Los tres países han dado muestras de transformaciones en educación y en materia de inclusión social y educativa. No obstante, en el ámbito de Educación Superior la línea de prácticas y políticas implementadas expresan diferentes modos de responder al proceso de masificación del nivel y “atender” las metas educativas establecidas como parte de los acuerdos regionales, internacionales y bloque regional.

En función de lo antedicho, el objetivo general de la propuesta ha sido realizar un mapeo de las principales prácticas y políticas de inclusión en los SES de los países referidos en las últimas décadas pues entendemos que esta lectura resulta un insumo valioso que permite compartir

experiencias, visualizar tendencias macroestructurales sobre la evolución, los rezagos y desafíos pendientes que exigen nuevas respuestas, acciones e intervenciones.

La propuesta se encaminó a describir las especificidades de los casos y se orientó entre otros por los siguientes interrogantes ¿cómo son las características estructurales de los sistemas de ES en Argentina, Brasil y Uruguay tomando en cuenta rasgos singulares de sus configuración?, sobre estas bases ¿cuáles han sido las prácticas y políticas públicas de la última décadaen materia de acceso y permanencia de ES? En base a ello se pretende avanzar en la posibilidad de distinguir similitudes y diferencias respecto

134

Dossier

de las implementaciones tendientes a la inclusión educativa.

Se partió de definir “buenas prácticas” como aquellas que mejoran la capacidad de cada uno de los sistemas de ES para cumplir sus objetivos de incrementar la inclusión y equidad social, sin afectar o incluso mediante el aumento la accesibilidad y permanencia de la población a la ES. En sintonía con los argumentos de expertos en la temática se estima que la caracterización de las “buenas prácticas” es una herramienta para orientar el diseño de objetivos inmediatos y a largo plazo mediante la

evaluación de la posibilidad de construcciones en clave nacional y regional. En este sentido, resultan un marco referencial para poner en marcha acciones orientadas a favorecer el acceso, la permanencia a la ES y el carácter público, gratuito y universalista de la misma (Gazzola y Didriksson, 2008) (Didriksson, 2012). De ello se desprende que los análisis de este tipo contribuyen a visibilizar múltiples experiencias inscriptas en el sistema de ES y IES, que aportan al intercambio de vivencias interuniversitarias, y de este modo pueden resultar un marco de contraste válido y un recurso para la construcción de nuevas experiencias virtuosas en materia de SES y IES.

Ahora bien, complejizando e incentivando el debate desde una perspectiva ampliada, no se trató solo de avanzar en la identificación de las principales prácticas y políticas educativas establecidas en cada uno de los países sino que en paralelo se buscó atender a las tendencias que puedan estar marchando en opuesto a los esfuerzos puestos en juego a modo de fomentar la inclusión en ES. En esta dirección, pese a que las medidas puedan resultar efectivas en las experiencias nacionales, las lógicas de inclusión conviven con distintas exclusiones presentes aun en los escenarios (nacionales y regionales).

Para el desarrollo de la investigación se utilizaron fuentes secundarias de

información, estadísticas de Organismos Internacionales CEPAL, estadísticas extraídas de http://www.siteal.iipe-oei.org/ sobre datos oficiales de la base SITEAL (2001- 2011) retomando: EPH del INDEC (Argentina), PNAD del IBGE, (Brasil) y ECH del INE (Uruguay), además de distintos relevamientos disponibles en los países y fuentes documentales propias a los Sistemas de Educación Superior, cada uno de ellos recabados en los informes nacionales elaborados por los equipos integrantes del proyecto.

Respecto a la organización del trabajo, los primeros apartados estarán destinados a ofrecer notas contextuales de la región de América Latina poniendo en primer plano la situación educativa de las experiencias nacionales de los tres países bajo análisis en las últimas décadas. Luego, expondremos un síntesis y mapeo preliminar de las prácticas y políticas más relevantes desarrolladas en Argentina, Brasil y Uruguay, para promover la inclusión en ES y dar respuesta a la masificación-expansión. Posteriormente, realizaremos una síntesis del material analizado y las reflexiones a las que hemos arribado.

Resta reforzar que en conjunto los perfiles de ES, los lineamientos y las transformaciones reenvían a un debate profundo a cerca de las sociedades que estamos construyendo de cara hacia el futuro, subyace allí una discusión siempre latente sobre el modelo de atender la inclusión, identificar y actuar sobre las exclusiones sociales y educativas de nuestro presente.

CONTEXTOS Y ACTUALIDAD: LA

SITUACIÓN EDUCATIVA EN NUESTROS PAÍSES

En contraste a lo sucedido en los noventa, durante la primera década del siglo XXI la región de América Latina y el Caribe atravesó un período de crecimiento económico sostenido. Según datos de la

135

Dossier

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), entre 2002 y 2008 el PIB promedio de la región se expandió a una tasa anual del 4,8%.

Este comportamiento fue facilitado por un contexto internacional favorable dada la expansión de la economía mundial, en especial de las grandes economías emergentes, lo cual benefició a los mercados internacionales de la mayor parte de las materias primas, productos y servicios que exporta América Latina. A pesar de este sostenido crecimiento, la brecha que exhibe la región con los países desarrollados siempre fue muy amplia. Para el año 2008, el PIB per cápita promedio de la región equivalía apenas al 27% del de los del Grupo de los Siete (G-

7)y a un 23% del de Estados Unidos de Norteamérica (CEPAL, 2014).

Con matices bien acentuados por país, la evolución positiva de la actividad económica propició mejoras en el desempeño del mercado de trabajo ya que se observó un incremento persistente de los niveles de empleo. Se alcanzaron avances en materia de política social y laboral, en paralelo a transformaciones que incluyen la ampliación del acceso a la educación, la expansión de programas de transferencia social, relativas reducciones en los niveles de pobreza e indigencia y moderados descensos en los niveles de desigualdad.

En los años más recientes la crisis financiera internacional del 2008 interrumpió esta fase de crecimiento económico regional. Para el 2009, la economía mundial experimentó una contracción que, según estimaciones de la CEPAL fue del -2,2%, mientras que para el producto regional la contracción alcanzó al 1,8%. La crisis financiera se trasmitió a América Latina y el Caribe a través de los canales tradicionales de crédito y de las exportaciones, con una disminución del comercio exterior, que se manifestó en el volumen y en el precio de las exportaciones, pese a lo cual sus impactos no

han alcanzado el dramatismo de eventos críticos como antaño.

Cierto es que -tras la crisis económica del 2008-, junto al desaceleramiento del

crecimiento en paralelo a nuevos desequilibrios, los saldos del período positivo aparecen bajo la lupa y surgen dudas acerca de la ambigüedad y fragilidad de las mejoras alcanzadas, justamente en una región

históricamente caracterizada por las condiciones de desigualdad en que se encuentran sus poblaciones.

Aun con años de sostenido crecimiento, durante el 2011 cerca del 30% de la población de la región se encontraba en situación de pobreza, mientras que otro 11% era indigente (Fuente: SITEAL, 2015). Es decir que en el contexto regional la magnitud de tales fenómenos sigue afectando a un amplio conjunto de la población. A su vez, estos fenómenos se encuentran asociados a las desigualdades en la distribución de los ingresos como al diferencial “reparto de oportunidades para el acceso a factores generadores de ingreso y movilidad social, como la educación y el conocimiento” (Chiroleu, 2013, p. 7).

Argentina, Brasil y Uruguay (los países bajo análisis), resultaron experiencias destacadas en este proceso, ya que los tres

casos evidenciaron un crecimiento económico y transformaciones significativas en múltiples aspectos de su vida social, política y económica. Claro que, también en estos países, la pobreza y la desigualdad social constituyen problemas agudos, complejos y estructurales.1

1Los datos sociodemográficos revelan que la población de Brasil alcanza 194,900 millones, Argentina 40,100 y Uruguay 3,300 sobre un total de 590,000 millones de habitantes en toda América Latina. Esta primera información constituye una radiografía de las diferencias ya conocidas entre los países seleccionados. Asimismo son países que observan diferencia respecto al Índice de Desarrollo Humano, mientras Brasil se ubica en el puesto 85 y Uruguay en el 51 y muestra una tasa de cambio interperíodo 2005-2012 del 4,43 y 6,45, respectivamente, Argentina se encuentra en el puesto

45del IDH en 2012, con una variación del 5,19 para el mismo interperíodo. Así las cosas, Uruguay es el país de

136

Dossier

En este escenario signado por la desigualdad social, un dato a tener en cuenta es la reducción del analfabetismo, debido a su estrecha relación con la temática estudiada en este artículo. Las tasas de analfabetismo muestran un descenso sostenido desde el 2001. Brasil es la experiencia que da cuenta de la mejor performance en materia de superación del analfabetismo en la última década, claro que parte de un piso de déficit mucho mayor que los otros dos países rioplatenses. La tasa de analfabetismo en Brasil muestra un descenso de 3,76% interperíodo (2001–2011), así todo sigue siendo el país con mayor porcentaje de analfabetos entre los referidos. Con disminuciones menores, Argentina y Uruguay también exhiben tendencias a la baja (de 1,5% en el 2001 al 0,9% en el 2011 y de 2,2% en el 2006 al 1,7% en el 2011 respectivamente) (Fuente: SITEAL, 2015). Ambos parten de umbrales muy inferiores, siendo menor, casi mínimo, el porcentaje de población analfabeta.

Además, en lo que va del 2001-2011, las tasas de escolarización de los tres países observan diferencias y muestran cierta

tendencia hacia el incremento fundamentalmente hasta mediados de década. Argentina exhibe los mayores porcentajes e incremento de escolarización, ante Brasil y Uruguay.

Sobre este marco análisis de las políticas implementadas en el plano de la ES se exigen tomar en cuenta las condiciones educativas y los modos de exclusión dados en los tramos previos de enseñanza. El tránsito por los niveles iniciales, primarios y sobre todo secundarios resulta un factor clave ya que establece una primera condición para el ingreso y/o desarrollo de tramo superior.

Cuadro N° 1

Tasa de escolarización para Argentina, Brasil y Uruguay en 2001, 2006 y 2011

Fuente: SITEAL en base a: Argentina - EPH del INDEC/Brasil - PNAD del IBGE/Uruguay - ECH del INE.

Siguiendo los datos del cuadro N° 2, se destaca que Argentina es el país que registra la mayor tasa neta de escolaridad en el nivel secundario y esta tasa ha ido en aumento: del 81,3% en el 2001 al 84,4% en el 2011. En Brasil y Uruguay también las cifras dan cuenta de incrementos en las tasas de escolaridad secundaria, siendo mayor el aumento en Brasil, que pasa del 70,1% en el 2001 al 76,6% en el 2011.

En términos generales, analizando los cuadros N° 1 y N° 2, la información indica que en los tres países cada vez más personas asisten al sistema educativo. Con todo, estos datos dan cuenta de que pareciera que desde 2006 en adelante se han producido menores crecimientos, y cierto estancamiento, en la inclusión educativa. Esto permite considerar que las políticas educativas que se implementen tendrán que analizar finamente los sectores que aún permanecen por fuera del sistema educativo en edad teórica de hacerlo mediante la observación de las problemáticas específicas de los procesos excluyentes.

137

Dossier

Cuadro N°2

Tasa neta de escolarización secundaria para Argentina, Brasil y Uruguay en 2001, 2006 y 2011

Fuente: SITEAL en base a: Argentina - EPH del INDEC/Brasil - PNAD del IBGE/Uruguay - ECH del INE.

Recapitulando, en el último tiempo las transformaciones en materia de educación son notorias en las experiencias nacionales de los países retomados. En líneas generales, con el objetivo de saldar las brechas entre sectores o grupos vulnerables y el resto de la sociedad, se verifican políticas y prácticas tendientes a impulsar la inclusión educativa en el sistema educativo en general y como desarrollaremos en los próximos apartados en sus niveles superiores en particular.

PANORAMA SES ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY

Al igual que a nivel internacional y latinoamericano, el escenario argentino, brasileño y uruguayo se ve atravesado por tendencias de la época tantos sociales, económicas y políticas que repercuten en la educación Superior y la configuración de sus sistemas. Entre las más notorias están las demandas en la estructura ocupacional que afectan directamente a los trabajadores al exigir tanto mayores calificaciones como progresivamente mayores conocimientos aplicados y el manejo de tecnologías de la

información-comunicación para el desempeño de los puestos laborales. Esto trae aparejado una mayor demanda social por educación superior y una presión hacia la

apertura social de las universidades en correspondencia a cierta promesa de movilidad social a través de los estudios.

Los procesos de transformación han derivado en una fuerte expansión de la matrícula y una ampliación de la oferta cada vez más diversificada, heterogénea así como renovadas y/o nuevas preocupaciones de los estados nacionales, organismos públicos e IES en cada país.

El fenómeno expansivo tiene diversas interpretaciones si se lo analiza en términos de equidad, pues por un lado significa cierta apertura a los sectores medios y bajos expresada en nuevas camadas de jóvenes profesionales, pero por otro lado puede estar operando a modo de reforzar “un patrón de inequidad” dado que quienes provienen de los sectores altos son quienes resultan

ampliamente beneficiados sobre el crecimiento (UNESCO, 2013).

De acuerdo con el último informe en lo que va del 2000 a 2010 se observó una evolución positiva de la tasa de estudiantes en ES y por cada cien mil habitantes, los países de América Latina y el Caribe han aumentado desde 2,316 en 2000 a 3,328 en 2010, lo cual representó un incremento de poco más del 40% en la década. Otra cara del fenómeno es que existen niveles altos de deserción, según el mismo organismo las cifras muestran que en América Latinas solo uno de cada 10 jóvenes de 25 a 29 años de edad había completado cinco años de Educación Superior en 2010 (un leve aumento a partir del 7% en 2000) (UNESCO, 2013, p 133).

La transformación en conjunto supone interpelaciones profundas hacia el modelo histórico de los países de la región en este nivel. A lo largo del siglo XX, y desde sus propios orígenes buena parte de la ES en América Latina y el Caribe se desarrolló de la mano del Estado con universidades autónomas pero financiadas por el mismo. Las universidades públicas latinoamericanas devienen durante el siglo XX en

138

Dossier

macrouniversidades: grandes instituciones

nacionales organizadas en docencia, investigación, extensión, donde se asumía la obligación recíproca de las universidades para con la sociedad en general; estas instituciones concentraron la mayor parte de la matrícula. A pesar de las transformaciones reseñadas que son parte del escenario actual, las macrouniversidades públicas mantienen su centralidad. En Argentina y aún más en Uruguay su predominio está claro. En Brasil la impronta privada-pública se ha hecho cada vez más notoria, el SES sigue manteniendo su perfil privatista en imbricación a la fuerte inversión de las políticas públicas por mejorar la performance y fomentar la inclusión al nivel.

Si nos focalizamos en el nivel de Educación Superior, los porcentajes de la población que ha alcanzado finalizar este ciclo muestran tendencias a la suba desde el 2001 tanto en Argentina como en Brasil. Aun así, la evolución de los porcentajes alcanzados ha sido bien diferente.

Cuadro N°3

Porcentaje de población de 25 años y más con superior / universitario completo para Argentina, Brasil y Uruguay en 2001, 2006 y 2011

La experiencia de Brasil da cuenta de un aumento paulatino. Desde principios a mediados del 2000 dicho aumento ronda el 1% y hacia fines suma un 2% más. De modo que en el 2011 el porcentaje de población con título superior superaba el 10%.2 En Argentina, se partía de un porcentaje del 12,86% y asciende al 13,65 %, en el 2001 y 2006 respectivamente, para trepar luego al 19,61% en 2011, es decir casi 6 puntos en 5 años. Tomando en cuenta el mismo período, Uruguay, en cambio, observa % inferiores al resto de los países analizados sin tendencias a la suba interperíodo, lo que muestra mostrando estancamiento.3 En 2001, el porcentaje de población con un nivel de Educación Superior completo se acercaba al alcanzado en Brasil en ese mismo año (ver cuadro Nº 3).

Gráfico N° 1

Porcentaje de población de 25 años y más con superior / universitario completo para Argentina, Brasil y Uruguay en 2001, 2006 y 2011 por nivel de ingresos

139

Dossier

Fuente: SITEAL en base a: Argentina - EPH del INDEC/Brasil - PNAD del IBGE/Uruguay - ECH del INE.

2En la experiencia de Brasil, en la última década los avances fueron notorios, así todo los jóvenes blancos tienen tasas netas de matrícula muy por encima de los negros y los indios, en la escuela secundaria (1,28 veces mayor) y en la Educación Superior (2,15 veces mayor). Las desigualdades se mantienen en niveles significativos sobre todo en la Educación Superior mientras que el 21,5% de los jóvenes blancos de 25 a 29 años de edad completaron la Educación Superior, solo el 7,7% de los negros /indígenas la finalizó (Corrochano, Leite, y Monteiro, 2014, pp. 31-32).

3En la experiencia uruguaya mientras un 40,7 % de la población blanca de entre 18 y 24 años asiste al sistema educativo, solo lo hace un 22,3 % de jóvenes afro descendientes, y aún así podrían estar cursando niveles de escolarización previos al universitario. Sólo el 7% de la población afro descendiente llega a culminar una carrera universitaria (Scuro Somma y otros, 2008 citado en Marrero y Pereira, 2014, p. 28).

En relación con la finalización de los estudios superiores puede decirse que Argentina muestra tendencias crecientes en la

población de todos los niveles socioeconómicos y los incrementos son mayores en los últimos dos años analizados (2006-2011). Aunque la situación educativa de este país se destaca por una mayor ampliación de la cobertura, las brechas son profundas entre la población de distintos sectores socioeconómicos. Durante el 2011, poco más del 6% de quienes lograban completar los estudios superiores eran del nivel de ingresos bajo, en contraste la cifra alcanzaba cerca del 35% para aquellos del sector alto (ver Gráfico Nº 1).

En Brasil, la representación de los sectores de menores ingresos en la población que cuenta con universitario/superior completo muestra paulatinamente leves incrementos. En el 2001 el porcentaje de la población de menores ingresos con título superior era de apenas un 0,35%, mientras que para el 2011 la representación de este grupo ascendía al 1,50%. En paralelo, la

distancia existente entre los sectores de mayores y menores ingresos que finalizan, confirma la persistencia del peso del sector socioeconómico como factor de incidencia. Los porcentajes de egresados de sectores medios y altos para el mismo 2011 era de 4,05% y 23,26%, respectivamente. La distancia entre los diversos grupos es muy relevante y supera incluso a las verificadas entre los otros dos países bajo análisis.

En lo que respecta a la población con superior / universitario completo, Uruguay presenta porcentajes con tendencia a la baja, (probablemente ello se encuentre asociado al perfil socio-demográfico). Al igual que en los sistemas educativos de Argentina y Brasil se observa que la representación del sector de mayores ingresos se distancia ampliamente de los sectores bajos en detrimento de estos últimos.

Recapitulando, puede decirse que la expansión de la ES en los países analizados deja un haz de tensiones y situaciones paradojales: si bien existen avances en las tasas de escolarización de sus poblaciones

140

Dossier

también persisten fuertes y amplias desigualdades. Otro dato a destacar es que el último tramo 2006-2011 muestra un avance más discreto que el primer periodo de la década, merma que podría estar reflejando la necesidad de renovar las intervenciones de política educativa. Ahora bien, antes de avanzar en las prácticas y políticas educativas de-por separado y en conjunto entre estos países, repasaremos los rasgos centrales de sus perfiles en cuanto a los SES.

POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE INCLUSIÓN EN ES

La desigualdad social en cuanto al nivel de acceso a la Educación Superior, el predominio de sistemas altamente elitizados y poco inclusivos, las diferencias significativas entre los sectores públicos y privados de enseñanza y las bajas tasas de finalización del nivel superior, pueblan el universo de cuestiones que argumentan la puesta en práctica de intervenciones de política educativa en lo que refiere a educación de nuestros países.

En ES existen diversas modalidades de políticas educativas que ponen el foco y están orientadas a la ampliación de las oportunidades de acceso al nivel que han sido nombradas “genéricamente” como políticas “democratizadoras y/o inclusivas” (Chiroleu, 2013, p 2). En esta línea, las estrategias implementadas en Argentina, Brasil y Uruguay -así como en otros países de la región- se basan en dos pilares.

Por un lado, se da el refuerzo y/o creación de Programas de Becas que suponen un apoyo económico a los sectores de más bajo nivel socioeconómico, políticas de acción afirmativa (que hacen foco en algunos grupos vulnerables poblacionales específicos

–población de color, afrodescendientes, etc.) e incluso se implementan medidas que intervienen regulando directamente el acceso a la Instituciones de ES como en el caso de las políticas aplicadas en Brasil.

Por otro lado, la expansión a través de la creación de nuevas instituciones y/o descentralización de las propuestas de ES. En ambos casos (creación y/o descentralización), la idea de promover la ampliación de la red de la cobertura institucional ha estado acompañada por una intención de achicar las brechas de oferta institucional entre las grandes urbes y los territorios del interior de los respectivos países.

Claro que estas estrategias se enmarcan en los perfiles singulares de cada SES. En la siguiente tabla sintetizamos rasgos básicos que hacen a la configuración de cada sistema (gratuidad, modos de acceso y requisitos de ingreso) junto a algunas de las políticas de ES implementadas a modo de contribución al mejoramiento de la inclusión educativa:

141

Dossier

En los próximos apartados profundizaremos en el análisis de las principales políticas de ES en Argentina, Brasil y Uruguay orientadas a promover la inclusión educativa, haremos mención a los saldos y los pendientes que surgen del análisis.

El saldo de los apoyos al estudiantado Los programas de becas de apoyo

económico resulta un tipo de políticas de acción afirmativa que se destinan a aquellos estudiantes que demuestran estar en condiciones socioeconómicas desfavorables, y en algunos casos se rigen por criterios meritocráticos. Este tipo criterio inscripto en los programas predomina en Argentina que además, a diferencia de Brasil y Uruguay, presenta poblaciones segmentadas en

términos económicos pero la representatividad de distintas etnias y razas es menor.

En Argentina, las becas ofrecidas son de índole económica y para distintos perfiles de destinatarios, se trata de beneficios otorgados en cuotas mensuales u anuales tanto para estudiantes ingresantes y/o avanzados en Instituciones de educación pública. Los postulantes deben cumplir diferentes requisitos y en el caso de renovar el beneficio deberán acreditar la aprobación de materias estipuladas en la reglamentación del programa al que se encuentra inscriptos. Los programas están dirigidos a promover la igualdad de oportunidades en el ámbito de la Educación Superior, a través de la implementación de un sistema de becas que facilite el acceso y/o la permanencia de alumnos de escasos recursos económicos y buen desempeño académico en los estudios de grado en Universidades Nacionales o Institutos Universitarios. También se encuentra el “Programa Nacional de Becas Bicentenario (PNBB)” que es el de mayor alcance nacional y se destaca por circunscribirse a promocionar ramas que se definieron como áreas estratégicas para el

desarrollo productivo y claves para el proyecto político económico del país, ellas son las ciencias básicas, aplicadas, naturales y exactas (Otero y Grigovicius, 2014).

En el caso de Brasil, las medidas apuntaron a estrategias por las cuales las instituciones de Educación Superior deben reservar vacantes para alumnos provenientes de escuelas medias públicas con cuotas para negros/pardos e indios, así como las becas del Programa de Financiamiento Estudiantil (FIES), becas económicas focalizadas en los grupos menos favorecidos. También cuenta con el Plan Nacional de Asistencia al Estudiante (PNAES), creado en 2007,como un apoyo a la permanencia de los estudiantes de bajos ingresos inscritos en instituciones federales de Educación Ssfeguperior (IFES). Se trata de una medida que proporciona ayuda a la vivienda de los estudiantes, la comida, el transporte, la salud, la inclusión digital, la cultura, el deporte, el cuidado de niños y apoyo educativo (Corrochano, Leite y Monteiro, 2014).

Por su parte, Uruguay, muestra un sistema interesante con el caso del mecanismo de ayuda entre universitarios y graduados (el Fondo de Solidaridad) que por su diseño y dinámica permite entrever una

apuesta de responsabilidades intergeneracionales compartidas. A su vez, este programa coexiste con los otros servicios y tipos de becas al estudiantado. Así como al igual que Brasil cuenta con un Servicio Central de Bienestar Universitario (SCBU), perteneciente a la Universidad de la República, que consiste en una serie de presentaciones y apoyos básicos para el estudiantado en lo que sea alimentación a través de comedores, becas económicas y de alojamiento, transporte urbano e inter- urbano y salud (Marrero y Pereira de los Santos, 2014).

Pese a la existencia de una paleta variada de intervenciones de apoyo económico al estudiantado, se destaca la escasez de las adjudicaciones que se otorgan

143

Dossier

frente a la estimación de la demanda potencial sobre todo tomando en cuenta que vivimos en sociedades altamente desiguales y considerando los procesos de masificación, los incrementos sustantivo de la matrícula, las demandas de diversificación de los SES, etc.

Estudios comparados en países latinoamericanos señalan que se trata de políticas “parciales”, “asistemáticas” y escasamente “integrales” que no comprenden

las múltiples dimensiones de las problemáticas y se enfocan en “morigerar las diferencias existentes entre aquellos que efectivamente logran llegar” (Sverdlick, Ferrari y Jaimovich, 2005, p 107-108).

En el plano de las implementaciones, las críticas a los programas de apoyo vía becas pueden sintetizarse en: a) cobertura acotada, b) montos económicos insuficientes para sostener las cursadas, c) escasas acciones complementarias para el acompañamiento académico que propicien una mejoría de la inclusión y contribuyan a la permanencia de los estudiantes en la vida universitaria y a la finalización de las carreras. Además, el acompañamiento a posteriori de la finalización es un área escasamente contemplada que admite un renovado debate. Esto denota que queda trabajo pendiente sobre el seguimiento de las trayectorias.

La dinámica de la expansión

En Argentina se llevó a cabo una política de expansión intensiva, especialmente en algunas zonas geográficas. La consigna estuvo basada en la descentralización geográfica con miras a la inclusión de jóvenes de sectores menos favorecidos, habitantes de localidades alejadas del centro capitalino donde históricamente se concentró la oferta universitaria, ya como aún persiste cierta concentración de instituciones en Buenos Aires y Capital Federal, se han inaugurado sedes en el Gran Buenos Aires y otras provincias tendientes a ampliar su oferta. Ahora bien, promover el acercamiento a la Universidad de sectores sociales que acceden

por primera vez al sistema educativo superior no garantiza la finalización y exitosa conclusión de su trayectoria educativa. En este sentido, una de las hipótesis que se señala es que la política de expansión se dio de la mano de un proceso de “inclusión - excluyente”, dado que si bien se observa un incremento significativo de la matrícula de Educación Superior este convive con el fenómeno del abandono, sobre todo en los primeros años de ingreso al sistema, que afecta a las franjas sociales más desfavorecidas en la distribución del capital económico y cultural. Es decir que logran acceder pero esta situación no es garantía de inclusión con permanencia y graduación del nivel (Ezcurra, 2013, p 9).

En Brasil, en cambio, la política fue de centralización al sureste y de expansión de la educación privada predominante. Sin embargo, en este país también se dio un proceso de expansión de la red pública de IES que se produjo después de la década de 2000. Especialmente después de 2007 con la aplicación de nuevas acciones impulsadas desde el gobierno nacional. En este contexto, en el nivel superior se lanzó el Programa de Apoyo a Planes de Reestructuración y Expansión de las Universidades Federales (REUNI) decreto 6.096/2007. Sintéticamente y de acuerdo a lo que versa en sus artículos, el programa apunta a crear condiciones para la ampliación en el nivel de grado de la Educación Superior a través de mejorar la utilización de la estructura física y docente de las universidades federales. Se trata de un proceso de apertura de vacantes de ingreso en las universidades públicas, que ha resultado en la expansión de la red de universidades federales en el interior de los Estados lo que favorece un proceso de “interiorización” de la enseñanza superior. Asimismo, se propone una ampliación de las políticas de inclusión, articulación de la educación básica y superior y de los cursos de posgrado y grado (Paula, 2011, p 51).

144

Dossier

En Uruguay la política expansiva se dio de la mano de una descentralización de las universidades que históricamente se concentran en Montevideo, capital de Uruguay. Con la intención de saldar esta deuda educativa, desde 2005 la UdelaR ha implementado políticas de descentralización y expansión territorial. En 2007, impulsó la creación y construcción de tres Centros Universitarios Regionales (CENUR) en el Este, Noreste y Litoral Oeste del país para comenzar a poblar esas zonas de IES e impulsar el pensamiento crítico y la formación de intelectuales.

Dentro de los CENUR, algunas de las iniciativas propuestas son el Programa de Enseñanza Terciaria (PRET) y los Polos de Desarrollo Universitario (PDU). Los PRET son “planes estratégicos de desarrollo universitario” (Heinze, 2012) que se proponen contribuir y consolidar las propuestas de enseñanza existentes en el interior del país. Los PDU, en cambio, son “grupos de docentes investigadores de elevado nivel académico y alta dedicación en los distintos puntos del mapa” (CDC, 2008) que investigan sobre un conjunto de ejes temáticos pertinentes a la región y buscan respaldar y trabajar en consonancia con los PRET ya en funcionamiento para fortalecer las tres funciones universitarias: enseñanza, investigación y extensión.

Esta estrategia de descentralización ha significado un avance de la Universidad en el interior, sin embargo para igualar la cantidad de sedes y la producción académica en todas las áreas todavía falta mucho por hacer. Habrá que tener en cuenta las diferencias en el desarrollo académico de las distintas áreas del país para igualarlas y no reproducir o profundizar las diferencias (Brunner y Ferrada, 2011).

En síntesis, en Argentina y Brasil la dinámica expansiva supuso una importante creación de nuevas instituciones del sector privado. La dinámica de crecimiento de establecimientos privados se verifica

fundamentalmente en los noventa, en ambos países. En la última década los gobiernos nacionales han hechos acciones concretas a través de la creación de IES estatales, en el caso de Brasil, y universidades públicas, en el caso de Argentina, lo que muestra un

aumento/ampliación del número de instituciones. Ambos países se muestran más dinámicos que Uruguay en términos de creación de nuevas instituciones de ES estatales. Por su parte en Uruguay se han puesto en marcha planes y sedes regionales de la Universidad de la República, en distintos territorios del país bajo la clave de alcanzar una mayor llegada a los jóvenes del interior para contrarrestar la concentración montevideana en materia de oferta de ES. En este último país se mantiene la centralidad de la Universidad pública y la escasa presencia de instituciones privadas.

COMENTARIOS FINALES

Las políticas educativas implementadas en ES han sido varias y variadas. Tanto en Argentina como en Brasil y Uruguay, que comparten su pertenencia al bloque MERCOSUR como miembros plenos desde sus inicios en 1991, la preocupación por poner en marcha acciones de intervención en materia de ES se vio reflejada en sus agendas políticas.

Un balance general de los puntos analizados permite concluir que en la última década los gobiernos de los tres países han

aplicado y/o continuado con la implementación de medidas tendientes a ampliar el acceso a la educación orientadas por la bandera de la inclusión educativa. Así todo, si el objetivo es avanzar hacia la democratización de la Educación Superior, las medidas aplicadas y los logros alcanzados aún enfrentan desafíos de alcance.

En término generales, y a partir del mapeo realizado entre los tres países, se destaca que ha habido mejoras en cuanto al acceso al nivel superior de enseñanza, en

145

Dossier

particular se observa una tendencia en el incremento de la incorporación de grupos poblacionales rezagados en materia educativa que se verifica en el incremento de las tasas de escolaridad. Sin embargo, tales grupos tienen aún hoy una presencia ínfima en lo que refiere a la educación y la Educación Superior. En este sentido, y a pesar de una performance que muestra rasgos positivos considerando los inicios de la década del 2000, en los tres países aún se advierten desigualdades en detrimento de los jóvenes de los sectores sociales más bajos y de los grupos más vulnerables.

Hubo también movimientos en cuanto a la red institucional en materia de ES ya que expandió el alcance y acceso a este nivel de enseñanza en los tres países. En el sector público se verifica una ampliación en la cantidad de instituciones, entre otros, a partir de la creación de un conjunto de universidades. En Argentina este incremento se dio mayoritariamente en el Conurbano Bonaerense, pero también en el interior del país. En el caso de Brasil siguió creciendo significativamente la cantidad de instituciones privadas y en paralelo se registra un renovado impulso en la expansión de la red pública, aunque continúa predominando cierto carácter privatista de la Educación Superior. En Uruguay, en cambio, hay una escasa presencia de la oferta privada y la matrícula de la ES se concentra en la institución pública. La política implementada fue hacia una descentralización de la oferta académica de la urbe montevideana, a partir de la creación de Centros Regionales y nuevas Sedes Universitarias en el interior del país.

Los datos dan cuenta de que los bajos porcentajes de jóvenes que efectivamente acceden, permanecen y logran terminar el nivel siguen siendo un aspecto bien controversial dentro de las investigaciones del campo. El carácter predominantemente público, gratuito y con modos más bien flexibles de admisión que prevalecen en Argentina y Uruguay, contrasta con exiguos

porcentajes de finalización del nivel. En el caso brasileño el acceso aun es más restringido. Por su parte, la implementación de políticas de becas a los estudiantes, más allá de que son ínfimas, no alcanzan para sostener y acompañar las trayectorias educativas en el nivel superior. Por eso, es necesario pensar nuevas políticas que aborden las condiciones de permanencia y terminalidad de este nivel de enseñanza.

En síntesis, estamos ante un mapa de ES que nos sitúa ante un panorama complejo y de difícil lectura, donde conviven ámbitos y prácticas ligados a las formas académicas más tradicionales; lógicas de inclusión y exclusión junto con el impulso de nuevas propuestas de políticas y programas tendientes a favorecer el acceso y permanencia de los sectores históricamente postergados del nivel. La dinámica territorial expansiva y las distintas estrategias de inclusión marcan una apuesta estatal significativa para los próximos años. Una apuesta central para el sistema, y todos los actores relacionados, así como para los territorios.

BIBLIOGRAFÍA

Brunner, J. y Ferrada, R. (Edit.) (2011). Educación Superior en Iberoamérica – Informe 2011, Centro Interuniversitario de Desarrollo (CINDA) – Universia. Santiago-Chile: RIL® editores.

CEPAL (2014). Panorama Social de América Latina y el Caribe 2013. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Naciones Unidas.

Corrochano M., Leite Kelen C. y Monteiro Batista R. (2014). INFORME BRASIL. Documento de trabajo. Buenas Prácticas en Educación Superior: un estudio comparado con IES de Argentina, Brasil y Uruguay, miembros plenos del MERCOSUR. San Pablo: UFSCar.

Chiroleu, A. (2013). Usos y alcances de la democratización universitaria en Argentina y Brasil. En M. Unzué y S. Emiliozzi (comp.) Universidad y políticas públicas ¿En busca del

146

Dossier

tiempo perdido? Argentina y Brasil en perspectiva comparada. Buenos Aires: Imago Mundi. Chiroleu, A. (2014). ¿Ampliación de las oportunidades en la Educación Superior o democratización? Cuatro experiencias en América Latina. Revista Electrónica Actualidades Investigativas en Educación, 13(3), 1-24. Didriksson, A. (2012) La nueva agenda de transformación de la educación superior en

América Latina. Perfiles Educativos, XXXIV(138), 184-203.

Ezcurra, A. (2013). Igualdad en educación superior: un desafío mundial. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento,

IEC- CONADU.

Fernández Lamarra, N. y Coppola, N. (2013). Desafíos para la construcción del espacio latinoamericano de educación superior en el marco de las políticas supranacionales.

JOURNAL OF SUPRANATIONAL POLICIES OF EDUCATION, (1), 67-82. Fondo de Solidaridad Uruguay (2014). Memoria y Balance anual del año 2014. Montevideo: Ministerio de Educación y Cultura.

Gazzola, A. y Didriksson, A. (2008). Tendencias de la educación superior en América Latina y el Caribe. Caracas: UNESCO-IESAL. Heinzen, M. y De la Cuesta, P. (2012). Polo

de Salud Comunitaria. Aterrizando experiencias. En Apuntes para la acción II. Sistematización de experiencias de extensión universitaria (pp.117-139). Uruguay: Extensión Libros. Universidad de la República. Disponible en:

http://www.siteal.iipe- oei.org/sites/default/files/siteal_perfil_argen tina_20140731.pdf

Marrero A. y Pereira de los Santos, L. (2014). INFORME URUGUAY. Documento de Trabajo. Buenas Prácticas en Educación Superior: un estudio comparado con IES de Argentina, Brasil y Uruguay, miembros plenos del MERCOSUR. Montevideo: Udelar.

Otero A. y Grigovicius M. (2014). INFORME ARGENTINA. Documento de Trabajo. Buenas Prácticas en Educación Superior:

un estudio comparado con IES de Argentina, Brasil y Uruguay, miembros plenos del MERCOSUR. Buenos Aires: FLACSO.

Paula de Costa, M. (2011). Educación superior e inclusión social en América Latina: un estudio comparativo entre Brasil y Argentina. En N. Fernández Lamarra y M. Costa de Paula (comp.), La democratización de la educación superior en América Latina. Límites y posibilidades (pp. 35-59). Buenos Aires: Universidad Nacional de Tres de Febrero.

PREAL (2010). Formas & reformas de la educación. Descentralización con miras a la calidad educativa. 12(34). 1.

Scuro Somma, L. (Coord.) (2008). Población afrodescendiente y desigualdades étnico-raciales en Uruguay. Uruguay: PNUD.

Secretaría de Políticas Universitarias (SUP). (2011). Anuario de Estadísticas Universitarias. Disponible en: http://informacionpresupues taria.siu.edu.ar/DocumentosSPU/Anuario% 20de%20Estad%C3%ADsticas%20Universit arias%20-%20Argentina%202011.pdf SITEAL (2013). Perfil Educativo de Argentina. Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina.

Sverdlick, I., Ferrari, P y Jaimovich, A. (2005). Desigualdad e inclusión en la educación. Un estudio comparado en cinco países de América Latina. Buenos Aires: Fundación Laboratorio de Políticas Públicas.

UNESCO (2012). Informe regional de monitoreo del progreso hacia una educación de calidad para todos en América Latina y el Caribe. Chile: Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe de la UNESCO.

UNESCO (2013). Situación Educativa de América Latina y el Caribe: Hacia la educación de calidad para todos al 2015. Santiago: Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO).

Universidad de la República Uruguay (UdelaR) (2013). VII Censo de Estudiantes Universitarios de la República, Principales características de los estudiantes de grado de la

Universidad de la República en 2012. Montevideo: UdelaR.

147

Dossier