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“El día a día” de la política económica: un análisis histórico de la gestión económica de Bernardo Grinspun (1983-1985)
Ignacio Andrés Rossi*
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Cuadernos de Historia. Serie economía y sociedad, N°32, 2023, pp. 96 a 125.
RECIBIDO: 26/03/2023. EVALUADO: 25/05/2023. ACEPTADO: 08/08/2023.
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Resumen
La historia económica del periodo de Raúl Alfonsín (1983-1989) todavía constituye un campo relevante para aportar a los debates, tensiones y contradicciones que atravesaron a la economía. El trabajo busca contribuir al conocimiento de la política económica en la gestión de Bernardo Grinspun (1983-1985) realizando un seguimiento de la prensa periódica y otras fuentes primarias y secundarias. Sostenemos que para explicar la desarticulación del primer programa económico del gobierno democrático es necesario remitirse a las discusiones protagonizadas por Grinspun, Raúl Prebisch y García Vázquez. A partir de estas, se evidencia el desgaste progresivo de las apuestas económicas de Grinspun: reforma financiera, deuda externa y reactivación de la economía.
Palabras clave: Política económica – Deuda Externa – Reforma financiera
Summary
The economic history of the period of Raúl Alfonsín (1983-1989) still constitutes a relevant field to contribute to the debates, tensions and contradictions that crossed the economy. The work seeks to contribute to the knowledge of economic policy in the management of Bernardo Grinspun (1983-1985) by monitoring the periodical press and other primary and secondary sources. We maintain that to explain the disarticulation of the first economic program of the democratic government, it is necessary to refer to the discussions led by Grinspun, Raúl Prebisch and García Vázquez. From these, the progressive erosion of Grinspun's economic bets is evident: financial reform, external debt and reactivation of the economy.
Keywords: Economic policy – External debt – Financial reform
El primer Plan económico del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1985) y su primer ministro de Economía Bernardo Grinspun (1983-1985)[1] todavía constituye un objeto de estudio vacante para la historiografía. En aquellos años, una de las principales preocupaciones del equipo económico fue la deuda externa, que al momento de asumir funciones alcanzó los 45.000 millones de dólares con desafiantes cronogramas de intereses. También fue un problema sustantivo la inflación de tres dígitos anual que, en 1983, arrojó un alza de 350% respecto a 1982. No menos importante fue el descontrol en el déficit fiscal que, incluyendo los intereses de la deuda externa, llegó al 15% del PBI. En un contexto de caída y estancamiento en el crecimiento, con un producto equiparables a los niveles de 1970, también preocupó el funcionamiento del sistema financiero. Este, luego de la reforma de 1977, funcionaba con altas tasas de intereses relativas, restricción al crédito productivo y un mercado paralelo informal que contribuía a la creación de dinero no productivo valorizando activos financieros por sobre la producción real.[2] A pesar del optimismo en el apoyo a la democracia con el que contó el gobierno,[3] el contexto internacional era desfavorable. Las tasas de interés internacionales, los precios de las materias primas exportables y el comercio exterior eran desfavorables hacía varios años para la región y desembocaban en una restricción de fondos líquidos.[4]
Sin embargo, a pesar de las dificultades que se avecinaban en la economía y la política,[5] el gobierno formuló un programa económico de corte keynesiano que respondía a las bases e ideas económicas imperantes de tradición radical.[6] El mismo, apuntó a generar una reactivación de la deprimida economía mediante los incentivos al incremento del salario real y la inducción de la capacidad instalada disponible. Para esto, se promovió el crédito barato a las industrias pequeñas y se proyectó un acuerdo de precios con sectores industriales. En materia fiscal, se esperaba aumentar la base imponible –mediante una reforma impositiva que no llegó a concretarse en sustancia– y controlar el gasto reduciendo, especialmente, el destinado a las fuerzas armadas y la seguridad. La estrategia antiinflacionaria desplegaba controles puntuales y metas de reducción progresivas más una paralela baja de las tasas de interés. La deuda externa, uno de los mayores desafíos, fue enfrentada con una moratoria temporal de pagos destinada a investigar los montos, mientras se ensayaban intentos por concertar con deudores regionales en diferentes reuniones para condicionar a los acreedores internacionales.[7] En el frente nacional se intentó someter a las corporaciones económicas a la autoridad democrática,[8] especialmente en materia de control de precios. A lo largo de 1984, el programa de Grinspun fue perdiendo consensos ante las intensas negociaciones con el FMI, especialmente dificultosas en adecuar la meta de reducción del déficit.[9] También contribuyeron a mermar su legitimidad otros factores como la falta de acuerdos con los empresarios locales, la derrota frente al sindicalismo en el marco de su intervención con la llamada Ley Mucci y, finalmente, la falta de apoyo de Alfonsín.[10]
El Plan Grinspun recibió menor atención de los estudios económicos y de historia económica, especialmente frente a otros episodios de la política económica como fue el Plan Austral de 1985.[11] Sin embargo, los economistas contemporáneos atendieron varias problemáticas del periodo como la injerencia del FMI,[12] las consecuencias de las desregulación comercial y financiera heredadas de la dictadura[13] y otros cambios estructurales como la fuga de capitales, la brecha externa e interna y el comportamiento de los agentes frente a la incertidumbre macroeconómica.[14] Luego de la década de los noventa, la historiografía económica comenzó a reflexionar sobre el periodo. El foco en el primer plan económico fue puesto en diferentes cuestiones como la subestimación del mismo frente a los cambios estructurales en la economía[15] o el anacronismo de los pilares económicos del radicalismo.[16] También, los estudios de economía política heterodoxa sugirieron que el plan económico resultó ambicioso ante las dificultades macroeconómicas enfrentadas y que los protagonistas principales carecieron de cierta comprensión de los cambios económicos nacionales, regionales y mundiales en que se operaba. En esta línea de análisis, mereció atención el nuevo papel de los monopolios concentrados nacionales y extranjeros que lograron diversificar sus actividades y beneficiarse tras la dictadura saliente.[17] Especialmente, su poder estructural influyó en la inflexibilidad a la baja del déficit fiscal, la escasez de reservas y la falta de efectividad de los controles de precios dado los recursos que acaparaban como regímenes de promoción, alta inserción exportadora y captación de mercados.[18]
No menos importantes fueron los trabajos que atendieron a la injerencia de los acreedores externos aglutinados en bancos concentrados y la dinámica de la fuga de capitales que desplegaron los sectores dominantes de la economía.[19] Siguiendo la tradición heterodoxa, existe cierto consenso en que la economía argentina se encontraba atravesando una reestructuración capitalista que ponía en crisis los antiguos pilares de acumulación.[20] Los trabajos enmarcados en la ortodoxia económica neoclásica, por otro lado, sostuvieron que un programa keynesiano era impracticable en un contexto de inflación alta e inercial como de vulnerabilidad del sector externo, principalmente.[21] Así, la tradición ortodoxa se inclina por considerar los desórdenes macroeconómicos como la agudización de un largo proceso de desequilibrios que data desde mediados del siglo XX.[22]
Si bien los estudios mencionados resultan imprescindibles para comprender los principales cambios estructurales de la etapa, la dinámica del Plan económico de Grinspun recibió menor atención específica. De esta manera, se espera contribuir al mismo indagando en los problemas económicos enfrentados por la primera gestión económica del gobierno alfonsinista. Para esto, se abordan las principales discusiones, dificultades y tensiones que atravesaron a la economía y a las políticas económicas desplegadas. Para reconstruir la historia del “día a día” de la política económica y, especialmente, de las controversias que atravesó el primer plan económico de la democracia con Grinspun, se consultaron los medios nacionales (La Nación y Clarín) y otras fuentes primarias y secundarias que permitieron realizar el seguimiento. Como principal hipótesis articuladora sostenemos que es en las discusiones entre Grinspun, Prebisch y García Vázquez donde deben buscarse las claves para comprender las contradicciones del primer plan económico del gobierno para estabilizar la economía.
Más particularmente entendemos que la dinámica de la política económica durante la primera mitad de 1984 se desarrolló en el marco de contradicciones que generaron una serie de trabas a la gestión de la misma. Por un lado, existió en la gestión de Grinspun una actitud de esperar a los actores internacionales (acreedores y FMI) y ver qué posibilidades se presentaban en el transcurso de la gestión para negociar. Esto, llevó a demorar un acuerdo con el FMI, luego de suspender los pagos temporalmente, explorar la posibilidad de arribar a acuerdos internacionales y sopesar las relaciones con el organismo, que cuando llegó se contradijo con la política de ingresos de Grinspun. Esto se potenció por la convicción de Grinspun de que el déficit se podía bajar apelando al Banco Central de la República Argentina (BCRA), que al no suceder por razones que a continuación comentamos, impidió la reducción sustantiva en términos trimestrales que planteaba el acuerdo con el FMI, malogrando las negociaciones en una primera instancia.
A su vez, las contradicciones de la gestión económica también se evidenciaron frente a las declaraciones del célebre economista y entonces asesor en materia de deuda externa Raúl Prebisch. Aunque este bregó por un programa de reactivación como Grinspun, defendió públicamente la necesidad cerrar un acuerdo por la deuda externa, encarar un proceso de ajuste paralelo y mantener una expansión salarial moderada. La cuestión en el BCRA imprimió una contradicción adicional dado que la gestión de García Vázquez no pareció interesada en avanzar en una reforma financiera que perjudicara a las empresas que captaban recursos del Banco. Especialmente la que buscó Grinspun, destinada a revertir la emisión monetaria endógena vía redescuentos, seguros de cambio y altas tasas de interés entre otros instrumentos que, según el ministro de Economía, constituían la principal causa del déficit fiscal.
De esta forma se llegó a la segunda mitad de 1984 con una política económica que arrastró las tensiones derivadas de las negociaciones con el FMI, las posturas cruzadas de Prebisch, García Vázquez y Grispun, a lo que habría que sumar el conflicto sindical. Aunque Grinspun insistió en la reforma financiera como su principal apuesta para reducir los agregados monetarios, se hizo evidente que el equipo económico se desarticulaba cuando Prebisch defendió un ajuste monetario difícil de concertar con un BCRA que no acompañaba la estrategia del ministro. En este sentido, García Vázquez fue abiertamente contrario a la apuesta financiera de Grinspun, y se apresuró a ajustar la política financiera a las directivas del acuerdo con el FMI cuidando y defendiendo públicamente los intereses del sector bancario –y por lo tanto de muchas empresas comprometidas en la dinámica financiera–. El triple frente de la política económica –Grinspun, Prebisch y García Vázquez– explica las principales contradicciones en el manejo de la política económica. Fueron estas, según entendemos, las que resquebrajaron la política económica del gobierno debilitándola ante la presión inflacionaria que en el transcurso de un año no atacó ninguna de sus fuentes originales ni propagativas de la misma llevando al fracaso del primer plan económico de la democracia.
Primera mitad de 1984: el intento de reactivación económica frente a las tensiones interministeriales de Grinspun
El gobierno democrático asumió con una inflación mensual alta, la cual registró una variación del 17% en febrero 1984 (ver la serie anual en el gráfico IV del anexo). Frente a este problema, se delineó una estrategia antiinflacionaria gradual proyectando una reducción semestral progresiva. La evolución de la misma se presentó de la siguiente manera: 12%, 11.5%, 9% y 8%. Esta, sería alineada con una reducción de las tasas de interés (que partían del 12,50% para préstamos y el 10% para depósitos), manteniendo la política salarial por encima del ritmo inflacionario (entre un 1% y 2% real, como sucedió efectivamente en febrero y marzo gracias a los aumentos implementados por única vez). En materia fiscal, aun sin ser acusado de ortodoxo, [23] se planificó una reducción de los gastos recostada en el recorte de algunos salarios públicos, la suspensión de contrataciones nuevas y la compra de bienes y servicios por parte de la administración pública nacional. Efectivamente, esto podía llegar a surtir efectos considerando que el sector, como puede verse en el gráfico I, representaba el tercer puesto sectorial del gasto de la administración pública nacional.[24]
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Erogaciones de la Administración Nacional en proporción del PBI (año 1984) |
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Fuente: Mensaje en el Congreso de la Nación, 19 de junio de 1984, p. 65. |
Sin embargo, no se avanzó más lejos en este asunto, posiblemente dado la falta de acuerdos que existía entre los diferentes ministerios para reducir gastos. Por ejemplo, esto fue evidente en la secretaría de Energía donde el funcionario Conrado Storani planteó dificultades para reducir los gastos o en el BCRA donde hubo resistencias para morigerar la política monetaria.[25] Este último punto no era menor para el equipo de Grinspun, dado que se podía ver que las prácticas de la institución en materia monetaria eran contradictorias con sus directrices. De hecho, García Vázquez[26] llamó a terminar con las tasas de interés negativas, reducir el efectivo mínimo y aumentar la cantidad de crédito prestable para canalizar recursos a la producción y el consumo en detrimento de la especulación.[27] Este asunto mostró tempranamente las tensiones que se desarrollarían entre el ministerio de Economía y el BCRA. Especialmente, considerando que mientras Grinspun intentaba armonizar la reactivación con la reducción de la expansión monetaria vía activos financieros, García Vázquez practicó una inflexibilidad a la baja de las tasas de interés y la continuación de los seguros de cambio que beneficiaban al sector privado.[28]
Más evidente se hizo esta tensión cuando se trasladó al problema de la deuda externa. Fue durante el verano de 1984 que circuló la versión de que un grupo de economistas radicales elaboraba un documento asegurando “que entre un 40 y un 50 por ciento de la deuda externa argentina sería ficticia [por lo tanto debía ser impugnada]”.[29] Grinspun negó conocer a los sujetos pero no su existencia y se comprometió a dar con “aquel grupo de economistas radicales [asumiendo que era posible que tal cosa sucediera]”.[30] Estos episodios mostraban los problemas agudos del frente externo, que además de estar agravado por el nivel alto de insolvencia lo afectaba prácticamente una década de caída de los términos de intercambio. Como puede verse en el grafico II, su reducción se registraba desde 1973, con alguna mejoría al comienzo de los ochenta, pero manteniéndose en niveles bajos. En 1984 los productos agropecuarios se encontraban un 10% por debajo de 1980, número que era peor para los básicos (-13%) y los metales (-21%). Incluso los principales productos de exportación del país se encontraban en niveles menores: el trigo, que cotizaba a 162 dólares la tonelada en 1979, en 1984 lo hacía a 156 y el sorgo, en el mismo periodo, se redujo de 115 dólares a 106. Sólo la soja mantuvo un margen pasando de 228 a 227 y el maíz que en el mismo periodo avanzó desde 118 a 130 dólares.[31] Esto, posiblemente, comenzó a poner en tela de juicio la posibilidad concreta de acordar con los acreedores cláusulas que contemplaran la evolución de la balanza comercial. Sin embargo, el desafío no era menor, ya que, de los 320 bancos dirigidos por William Rhodes, entonces presidente del Comité general, unos 15 norteamericanos concentraban el 50% de la deuda.[32]
Gráfico II
Términos de intercambio entre 1970-1983 según FIEL y CEPAL (Índice base 1970 = 100).
Fuente: Elaboración propia en base a datos de FIEL y CEPAL consultados en Clarín, 8 de enero, p. 18.
De esta manera, la cuestión de la deuda externa fue mostrando mayores rispideces, como cuando Grinspun declaró que no alcanzaba con negociar, sino que había que cambiar las reglas del comercio internacional y revertir la desaceleración económica y la caída de los términos de intercambio. Se refería con esto a la insuficiencia de solicitar mayores prórrogas en los plazos sin un programa que permitiera el crecimiento.[33] Estos argumentos, sin embargo, iban a contramano de lo que sostenía el FMI, aunque en un principio las confrontaciones no fueron evidentes.[34]
Así, el diagnóstico del equipo económico buscó, en un comienzo, mostrar moderación frente a los temas cruciales de la economía. Dicha moderación se tornaba necesaria en el contexto de alta incertidumbre, lo cual de hecho pareció favorecer a los títulos privados de la bolsa local que apuntaron subas en aquel contexto (de entre el 2 y el 11% y del 5% para los bonex –bonos externos– que pasaban de 5 a 6 millones de pesos).[35] Sin embargo, la calma no duró mucho tiempo dado que las disputas entre Economía y el BCRA volvieron cuando se evidenció que en los primeros meses de gobierno aumentaron en un 50% los depósitos para responder a la reactivación económica que emprendió Grinspun. En este contexto, se imprimía mayor fragilidad al sistema financiero al demandar más agregados monetarios.[36] Fue a partir de entonces que circularon voces sobre una reforma financiera, convalidadas por Grinspun al asegurar que la misma se encontraría destinada a terminar con los:
abusos que inspiraron la denominación de patria financiera [se trataba de] limitarles a los bancos extranjeros la captación de depósitos a las cartas de crédito para importaciones que pongan a disposición del país [y, por último] morigerar las pérdidas de la cuenta de regulación monetaria (calculadas en 7% del PBI),[37]transformando los depósitos indexados en un bono otorgado por la institución rectora [el BCRA] a los bancos para cortar la sangría de ajustes [y dirigir finalmente esos recursos a la producción ].[38]
A su vez, la cuestión de la deuda externa cobró mayor protagonismo y el entonces Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales publicó un informe controversial. La institución privada sin fines de lucro creada en 1978 y compuesta por varios economistas, sugería encuadrar las negociaciones en un préstamo de Facilidades Extendidas y no en un stand by como se intentó durante la dictadura. Según estos, dicha estrategia permitiría destrabar financiamiento por 4.500 millones de dólares en 1983 y extender los vencimientos unos siete años. Sin embargo, en la prensa se dijo que Grinspun apostaba por una actitud exploratoria que probaba, a su vez, que el ministro carecía de un programa.[39] No obstante, en aquel entonces, varias figuras destacadas de un lado y otro del arco político apoyaron las negociaciones de Grinspun con los acreedores y el FMI. Fueron ilustrativos, en este sentido, los pronunciamientos de Aldo Ferrer, Prebisch y el ex Ministro de Economía de Juan Perón e Isabel Perón Gómez Morales.[40] Mientras tanto, Grinspun insistía con el relevamiento desde el BCRA para conocer por fuentes propias los montos adeudados, y corría del eje la cuestión afirmando que luego de cien días de gobierno era la inflación, y no la deuda, el principal problema económico.[41]
En suma, se trataba de una “estrategia [destinada a] refinanciar la deuda externa negociando simultáneamente en cinco frentes –la banca privada acreedora, el FMI, el Club de París, los organismos de crédito internacionales y los gobiernos de países acreedores–”.[42] En este marco se inscribieron los primeros viajes internacionales del ministro para tomar contacto con la banca italiana en Roma, el Club de París en Francia y las autoridades de los respectivos países para preparar, como argumentaba, una carta de intención ante el FMI. El mensaje de Grinspun en una Asamblea de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sintetizaba su postura: “La República Argentina no puede seguir destinando dos tercios de sus exportaciones y el ocho por ciento de su producto bruto al pago de los intereses en los términos en que está planteado”.[43]
Mientras tanto, el 24 de marzo se aprobó un presupuesto que contemplaba las tensiones con el FMI al anunciar un mayor déficit del anunciado (el mismo, sería de un 8% del producto y no del 5%).[44] Por otra parte, se definió una estrategia de contención de precios, avanzando en un control amplio que procuraba cubrir la canasta de consumo alimentaria como las carnes, los panificados y los lácteos.[45] Campero, secretario de Comercio, intentó calmar los aires empresariales asegurando que paralelamente se darían incentivos crediticios a la producción con destino nacional que contribuyera a la reactivación.[46]
Sin embargo, fue la cuestión de la deuda externa la que volvió a ser tapa de los diarios en abril cuando, mediante la intervención del gobierno de Ronald Reagan (1981-1989), se anunció un préstamo puente entre países latinoamericanos (Colombia, México y Venezuela) y el Tesoro de los EE. UU para evitar la mora. En esta ocasión, los países latinoamericanos aportaban 300 millones de dólares, el Tesoro de EE. UU 100 millones y la Argentina otros 100 millones.[47] En las vísperas del cierre de las negociaciones con el FMI, el frente inflacionario se complicó con una suba del 20% para abril (acumulando 58% durante el primer trimestre) y empujada por alimentos y bebidas en un 24%. La política de Grinspun para reajustar los salarios por encima de la inflación y apostar a una reducción futura fijando las tasas de interés en el 13% desbordaba. En este contexto, el asesor Prebisch dio una conferencia de prensa y, con motivo del memorándum preliminar firmado con Jaques Larossiere –director del FMI entre 1978-1987–, aseguró que aunque se acepte que la inflación respondía a la creación de dinero como sugería el FMI, la reactivación debía ser paralela a la reducción del déficit: “ya que la Argentina no podía aguantar más un ajuste como el que ha sufrido en los últimos años a expensas de la capacidad productiva del país”.[48]
En aquella carta de intención, Grinspun argumentó al organismo que las condiciones adversas en las que el gobierno debió asumir ameritaban considerar la necesidad de estabilidad democrática y la pronta atención de las demandas sociales tras años de dictadura y estancamiento económico.[49] No obstante, reconoció ante el organismo que los intentos de reducción progresiva del déficit fiscal intentados durante el primer semestre de 1984 no surtieron efectos ante una política de ingresos que superaba las expectativas. En aquella ocasión dijo el inconveniente era “la complejidad misma del problema inflacionario enraizado en comportamientos sociales defensivos a los que la propia inflación ha dado lugar”.[50] En suma, llamó a la necesidad de buscar un acuerdo social amplio, aunque como se verá su foco siguió puesto en el desborde monetario mediante el BCRA.[51]
El FMI, por su parte, afirmó que “un ingrediente clave en el esfuerzo antiinflacionario sería la reducción drástica del déficit fiscal [lo que] crearía condiciones tendientes a la reactivación de la economía y el crecimiento sostenido”.[52] Pero Grinspun cuestionaba la dificultad de reducir un déficit de alrededor de 18% del PBI al 6% en un trimestre de 1984 manteniendo tasas de intereses positivas en términos reales.[53] En esta disputa, Prebisch contradijo a Grinspun asegurando que “la política salarial se basará en la inflación futura y no en un ajuste retroactivo para compensar la inflación pasada”.[54] El pronunciamiento del prestigioso economista, que si bien defendía un programa de reactivación económica en sintonía con Grinspun, sugería mantener una mayor prudencia en la política de ingresos.[55] Las tensiones entre Grinspun y el FMI, como entre el primero y Prebisch se hacían evidentes[56] y ponían el peligro la continuidad de la alta inflación y, en definitiva, del gobierno.
Aunque la postura de Prebisch planteaba moderar las exigencias salariales mientras se llevaba a cabo un “ajuste expansivo”, las contradicciones eran evidentes. El economista calculaba viable un aumento de las importaciones en 12% para 1984, un aumento de la actividad en 5% y un superávit comercial de poco más de 3.000 millones de dólares para destinar al pago de intereses. Sin embargo, esto no parecía sostenible sin acuerdos en torno a los desembolsos, por eso insistía en que “un arreglo de prolongación adecuada de los plazos de la deuda y la baja de las tasas de interés es indispensable”.[57] Este parecía ser el foco que distanciaba a los funcionarios, la naturaleza de dicho acuerdo donde Grinspun se negaba a deteriorar el salario real. Finalmente, Prebisch se mostró crítico cuando aludió a que “en 100 días de gobierno no pudo lograrse una homogeneidad intelectual [en torno a la deuda externa, especialmente]”.[58]
La segunda mitad de 1984: deuda externa, reforma financiera y tributaria, los frentes de Grinspun
El intento de reactivar la economía, recuperar los salarios reales y controlar el déficit fiscal se tornaba inestable en un contexto de alta incertidumbre en torno a las negociaciones de la deuda externa y una inflación que se posicionaba en más del 20% mensual durante mediados de 1984. Las medidas previas al programa que se acordaron con el FMI generaron, como era esperable, en un freno a la actividad económica que se recuperó en 2% durante primer trimestre de 1984 y un 3,5% intermensual en abril:
esta situación obedecería [señalaba un estudio del Instituto de Economía de la Universidad Argentina de la Empresa] a la vigencia de tasas reales de interés negativas que posibilitaron la acumulación de existencias y […] a una importante recuperación del poder en el poder de compra de los salarios que actuaron sobre la demanda efectiva.[59]
Sin embargo, en mayo de aquel año el acuerdo con el FMI seguía demorado y los precios rompían la marca del 18% de abril, acumulando un 87,6% en cinco meses. El gobierno, por su parte, declaraba que las negociaciones estaban avanzadas e incluso, sostuvo Grinspun, prometían mayores plazos y reducción de las tasas.[60]
Mientras tanto, el ministro mantenía de forma férrea su proyección de crecimiento del 5% anual y recuperación del salario real entre un 6 y 8%.[61] Paralelamente promovió los debates con países latinoamericanos para formular declaraciones conjuntas en torno al endeudamiento. Sin embargo, los equívocos se hacían notar. Por ejemplo, mientras Juan Carlos Pugliese –entonces presidente de la Cámara de Diputados de la Nación– declaró que era necesario fijar un límite a los intereses mientras, el ministro del Interior Antonio Trócoli sostuvo que “se estaban preparando medidas coincidentes con el resto de los países latinoamericanos para oponerse a la posición arbitraria y unilateral del sistema financiero internacional”.[62] Cundía la confusión mientras el equipo económico sugería con mayor tibieza que no debía hablarse de un “club de deudores”.[63] De hecho, Grinspun sostuvo que la posición argentina solo buscaba tres años de gracia en el pago de intereses para acrecentar las reservas internacionales y gestionarlas a un mayor desarrollo y crecimiento.[64]
El debate entre los países latinoamericanos se producía en un contexto donde EE. UU seguía ajustando sus tasas de interés al alza, llevándolas desde un 12,5 a un 13% y encareciendo la deuda argentina en alrededor de 200 millones de dólares anuales en concepto de intereses.[65] Por su parte, el FMI, a través de su principal vocero Larossiere, declaró abiertamente a la prensa su rechazo a una “negociación global” asegurando que las negociaciones debían hacerse caso por caso. El funcionario del organismo era contundente al respecto, afirmando que “no existen otras opciones realistas para enfrentar la crisis que no sean un plan de ajuste económico”.[66] De esta manera, el contexto político en torno a la deuda externa se tornaba confuso y contradictorio.
Así, las tensiones entre la Argentina y el FMI en torno a la deuda externa se fueron acrecentando, como también las que parecían existir al interior del equipo económico. Fue en este marco donde Grinspun elevó, hacia junio de 1984, una carta de intención a las autoridades del Fondo sin previo acuerdo con la misión técnica residente en la Argentina. El ministro tenía la convicción de que el FMI aprobaría dicho documento y sostenía que bajo ninguna circunstancia se negociaría “el crecimiento real de los salarios, la expansión de la economía y el saldo de la balanza comercial”.[67] De hecho, esto era coincidente con la formulación del presupuesto de mediados de 1984, donde los salarios públicos pasaban de representar 19,5 % del PBI a 22,1%.[68] Sin embargo, en una actitud confrontativa el FMI demoró la respuesta y recién se alcanzó un acuerdo mutuo para septiembre de 1985 cuando la inflación llegó a los peores niveles del año (ver anexo).
En este contexto Grinspun cedió a una política de ajuste, aunque entendía que dado la relativa expansión económica que se evidenció en los primeros meses posicionaba a la economía argentina en mejores márgenes de empleo y salarios para amortiguar las medidas.[69] Para ello, si bien reconoció que no se logró reducir una inflación que superaba el 20% mensual, sostuvo que era necesario avanzar en medidas de lucha contra la evasión fiscal, la dinamización de la oferta y las exportaciones, la reducción gradual del déficit y el control de la puja distributiva. Como puede verse, con el acuerdo del FMI como elemento inevitable de encuadramiento macroeconómico, Grinspun siguió sosteniendo el optimismo por no utilizar ni los salarios ni el tipo de cambio como variable de ajuste.
Mientras tanto la Unión Industrial Argentina (UIA) y la Sociedad Rural Argentina (SRA) acusaron públicamente al gobierno de carecer de un programa y medidas concretas. Las diatribas se realizaban en un cuadro de alta incertidumbre y avance del proceso inflacionario que empujaba al dólar paralelo a los 80 pesos marcando una brecha inédita del 100%. En este contexto, circularon los rumores por el reemplazo de Grinspun y otros recambios ministeriales en el área económica.[70] En medio de la creciente fragilidad económica, el gobierno debió flexibilizar el control de precios permitiendo el traslado automático de los costos mediante la declaración jurada de los mismos. Paralelamente se compensó a la Confederación General del Trabajo (CGT) con aumentos salariales por única vez del 25% del salario mínimo, que en aquel entonces rondaba los 10.500 pesos.[71] De esta manera, el aumento de 2.500 pesos en agosto de 1984 dejó un salario mínimo de 13.00 pesos, que resultaba todavía insuficiente frente a la canasta alimentaria estimada en agosto de 1984 en 16.000 pesos .[72] Esto, en los planes del gobierno suponía que tras una inflación del 22% mensual en agosto, practicar un nuevo congelamiento con pautas de precios entre el 9 y el 10% hasta diciembre de 1984 como se proponía, se tornaba dificultoso.[73]
Alcanzado el acuerdo con el FMI,[74] comenzó a negociarse un préstamo no condicionado por caída de las exportaciones de entre 200 y 300 millones de dólares, quedando atrás las tentativas por investigar la deuda.[75] En esta ocasión, se fijaron los salarios en una variación del 14% de forma trimestral –es decir, menos de un 5% mensual–, mientras que las tarifas públicas y los combustibles subían por encima entre el 16 y el 20% (estimando que quedaran 6 puntos por encima de la inflación al mes de septiembre, es decir, en 392,5% anual).[76] El acuerdo salarial, como se estimaba, no debía contar con incrementos durante el último trimestre del año. Sin embargo, rápidamente el gobierno incumplió la meta cuando se autorizaron nuevas variaciones que malograron el stand by finalmente alcanzado, suspendiendo los desembolsos programados y perfilando nuevas negociaciones. Mientras el gobierno esperaba el memorando técnico –que aún no se había alcanzado y que contendría las principales metas macroeconómicas de ajuste fiscal, monetario, del balance de pagos e inflacionario– comenzaron las tensiones.
Fue a partir de entonces que el BCRA se adelantó a las metas con el FMI y practicó un ajuste monetario que redujo el crédito al sector privado en un 17% respecto de enero 1984.[77] También readecuó las tasas situándolas por encima de la inflación esperada en septiembre, entre 26,6 y 28,6%,[78] pero preocupantemente altas respecto del 20% de inflación proyectado para octubre, mientras la base monetaria variaba entre el 15 y 20% mensual durante la segunda mitad de 1984.[79] Probablemente tratando de correr el foco de atención, Grinspun readecuó su discurso y aseguró que el programa con el Fondo no era recesivo y que el verdadero enemigo de la Argentina no era la deuda, sino por el contrario la inflación. Sin embargo, los acercamientos y readecuaciones con el FMI tenían un claro límite para el ministro, que entendía que la inflación debía combatirse, si bien reduciendo la emisión, con crecimiento económico.[80]
Aunque Grinspun moderó su postura, las tensiones siguieron con el BCRA, ya que su política fue tildada de monetarista. Por ejemplo, en aquel entonces, el senador Ricardo Laferriere cuestionó que sus medidas eran insuficientes para controlar la expansión monetaria en tanto no se controlaba con firmeza el aumento de dinero vía la actividad en el mercado interempresarial (el cual, por ejemplo, a diciembre de 1984 funcionaba con tasas de interés de casi 50% frente a una inflación de 20%). Este último, al cual recurrían las empresas ante las necesidades financieras en un alto contexto de iliquidez, se estimaba que movía alrededor de 50.000 millones de pesos con una tasa efectiva mensual del 30% hacia mitades de 1984, equivalente a la recaudación tributaria del mes de agosto y a más de 600 millones de dólares.[81]
Sin embargo, las tensiones entre Economía y el BCRA continuaron en torno a las discusiones sobre una Ley de Entidades Financieras que, propuesta por Grinspun proponía reducir las sucursales que se multiplicaron de 3.171 a 4.728 entre 1976-1983. Este no era un tema menor, en la medida que funcionarios como Grinspun, Ferrer y Mario Brodersohn declararon públicamente que el sistema debía sanearse por encontrarse sobrepoblado, mientras que más radicalmente otros como Marcelo Stubrin o el mismo Laferriere –ligados a la Junta Coordinadora de la Unión Cívica Radical (UCR) – hablaban de prohibir el mercado interempresario y nacionalizar la banca privada. Eran estos quienes también cuestionaban que el BCRA mantenía en planta varios funcionarios de la dictadura[82] criticando a García Vázquez, quien se inclinaba por controlar el con medidas menos disruptivas sistema.[83]
Este último se expresó en los medios en el marco de reuniones con la Asociación de Bancos de la República Argentina, solicitando terminar con el control de precios tras afirmar que “cuando se controla la cantidad de dinero no cabe el control de precios”.[84] También declaró ante los bancos que no estaba definido un proyecto de ley sobre las entidades financieras, algo que hacía recurrentemente en la prensa contradiciendo las declaraciones más vehementes de Grinspun sobre avanzar en una profunda reforma que acabara con la patria financiera. Más específicamente, el ministro sostuvo que lo que descalabrara el sistema financiero era la cuenta de la regulación monetaria en tanto “es un mecanismo de alimentación de la liquidez, pero mal distribuido por que vuelve al sistema financiero y no va a la actividad productiva”.[85] Por eso, para Grinspun se trataba de una decisión política intervenir dicho mecanismo y distribuir el exceso de liquidez al sistema productivo. Además, sostuvo que ante la iliquidez que sufrían las empresas nacionales no podía extenderse un salvataje para “resolverles los problemas de caja a todas las compañías del país”.[86] Por el contrario, el titular del BCRA declaró abiertamente encontrarse en contra del cierre forzoso de entidades o retenciones de los intereses, inclinándose por lograr con los bancos una racionalización concertada.
En defensa de la posición moderada de García Vázquez se pronunció Patricio Peralta Ramos, entonces presidente de la Cámara Argentina de Compañías Financieras, afirmando que las excesivas regulaciones conducían al exceso de operaciones en el mercado financiero paralelo, la desmonetización formal de la economía y la alta incertidumbre. Como argumentó el mismo, resolver la situación:
no admite soluciones simples, tales como reducciones arbitrarias en número de sucursales o entidades […] en realidad para evitar perturbaciones en el mercado […] debería actuar la autoridad monetaria con gran prudencia, tratando de inducir a los operadores a realizar por sí mismos los ajustes necesarios.[87]
De esta manera, el presidente de la institución encargada de asesorar al BCRA, bregaba por inducir primero una monetización de la economía con recuperación del crédito para posteriormente dar paso a una actitud racional de los agentes financieros reduciendo y fusionando entidades para generar mayor eficiencia. Así, para el funcionario, no era legítimo, como se debatía sobre el proyecto de reforma financiera, que el BCRA fijara los requisitos de capital mínimo con que debían operar las entidades, ni mucho menos intervenirlas.
Una vez logrado definitivamente el acuerdo en diciembre de 1984, el gobierno comenzó las tratativas con los acreedores. Las disparidades no eran menores, por ejemplo, con el Club de París existían diferencias sobre lo adeudado habiendo disparidades de entre 5.759 millones y 6.100.[88] También, comenzaron las negociaciones con el comité de bancos por 2.000 millones de dólares vencidos en enero 1984 correspondientes a seguros de cambio adoptados con el sector privado. Este último asunto era controversial ya que se entrelazaba con la propuesta formalmente realizada y atribuida a García Vázquez de solicitar 1 año de gracia para estos vencimientos, fondos frescos por poco más de 5.000 millones de dólares y un plan de pagos hasta 1989 de intereses que iban desde los 1.500 millones de dólares a los 3.500 millones en los últimos años.[89] Evidentemente, García Vázquez buscaba una negociación rápida con el FMI, contraria a Grinspun que disputaba privilegios al sector financiero y mantener la reactivación con aumento del salario real.[90]
En un contexto incierto la inflación volvió a los preocupantes niveles de septiembre, cuando cerró diciembre en 27,5%, con firme protagonismo en el rubro de alimentos y bebidas (24%) –especialmente carnes y verduras que superaban en algunos casos el 70%– y acumulando 376% anual. Aunque el optimismo cundía en el gobierno, ya que Campero sostuvo que las condiciones que hicieron subir en mayor medida los precios no se producirían el próximo mes, las condiciones eran críticas.[91]
Las devaluaciones practicas por el BCRA en el transcurso de la segunda mitad de 1984, como la restricción del gasto –en verdad sostenidas a fuerza de postergación de pagos en sueldos y erogaciones de la administración pública a proveedores del Estado a los cuales se les entregaban bonos a 180 días–, lograban mantener estable la brecha entre el dólar oficial y el paralelo, aunque en niveles progresivamente altos que alcanzaban el 100%, como puede apreciarse en el gráfico III.
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Evolución del dólar oficial y paralelo entre agosto de 1984 y febrero de 1985 a precios corrientes.[92] |
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Fuente: “El dólar paralelo ya roza al oficial”, Clarín, 22 de diciembre de 1984, p. 5. |
En este contexto crítico em el que se acordó el stand by y se cerraron negociaciones con los acreedores, se destrabaron fondos frecos en dos tramos de 1.654 millones de dólares y 4.200 millones respectivamente. También se acordó un préstamo puente entre el Tesoro de EE. UU y países latinoamericanos (Colombia, Venezuela, México y Brasil) por 500 millones de dólares permitiéndole al país abonar 850 millones de intereses a vencer.[93] Sin embargo, el frente salarial comenzó a complicarse para el gobierno dado que, considerando las pautas con el FMI fijadas entre 12 y 11% para enero y febrero, acumuló un atraso del 30% a comienzos de 1985. Las tensiones aumentaron cuando Prebisch defendió la gestión del BCRA, que funcionaba con tasas positivas del 30%, asegurando que bajarían cuando la inflación cediera a la necesaria contracción monetaria. El célebre economista planteaba que no se trataba de seguir las pautas del FMI, ya que “si este no existiera, el país tendría igualmente que hacer sacrificios”.[94] Mientras tanto, seguramente respondiendo a las tensiones tanto en el frente del BCRA y del FMI como de Prebisch, Grinspun declaró que:
en el Ministerio de Economía estamos estudiando y en grado avanzado la eliminación de la cuenta de regulación monetaria [sosteniendo que] yo quiero sacar esa cuenta, para lograr que no incida negativamente en las arcas del Estado y en la inflación.[95]
Acto seguido, el ministro anunció en rueda de prensa que estaba dispuesto a eliminar la cuenta por decreto y reducir los encajes bancarios sobre los depósitos para estimular la producción. Este problema se tornaba central para Grinspun ya que, como aseguraba, su efecto expansivo representaba la mitad de la base monetaria.[96]
Mientras tanto, el FMI dio el visto bueno por los efectos del memorándum de entendimiento acordado, destacando el –seguramente transitorio– sobrecumplimiento de los gastos del Tesoro de la Nación (previstos para el segundo semestre de 1984 en 343.000 millones de pesos y efectivizados en 328.600, un ajuste interanual del 10% y de casi 4% del PBI).[97] Paralelamente se alcanzó una refinanciación con el Club de Paris obteniendo 10 años de plazo, menos de los 15 exigidos por Grinspun, con cinco de gracia.[98] A pesar de estos logros Grinspun insistió en sus apuestas económicas. En línea con los anuncios sobre la cuenta de regulación monetaria, el ministro de Economía aseguró que no era el acuerdo con el FMI lo que causaba recesión, sino por el contrario el sistema financiero. Por eso, ahora prometía avanzar lo más rápido posible en su reforma junto con el sistema impositivo, lo que significaba eliminar el secreto bancario y bursátil para comenzar las reformulaciones.[99]
Según los medios esta propuesta se encontraba siendo elaborada por el estructuralista Salvador Treber y otros como Leonel Massad, Hugo González Cano, Carlos Gómez Sabaini, Israel Chalopowiez y Luis Bernardi. No obstante, el titular del BCRA cuestionó públicamente la iniciativa, entendiendo que la cuenta de regulación pagaba los intereses de los fondos inmovilizados y asegurando que esto era una necesidad para inmovilizar el exceso de emisión monetaria. Además, como suponían los medios, al eliminar la cuenta los inversores buscarían otros medios para proteger el capital sin necesariamente volcar recursos al sector productivo.[100]
Paralelamente, y en el contexto de reacomodamiento de las negociaciones externas, emergieron las propuestas de un programa de crecimiento para revertir la tendencia de los últimos diez años de estancamiento (habida cuenta de que el PBI, el consumo y la inversión bruta fija per cápita se encontraban en los niveles de 1970).[101] Como declaró a la prensa el entonces Secretario de Planificación Económica Juan Sourrouille, se trataba de un programa exportador de crecimiento articulado en el sector externo. Este, debía contar con el protagonismo del sector agropecuario (apostando al mayor uso de fertilizantes y la expansión de la frontera), petrolero y gas junto con la industria más competitiva bajo el requisito básico de recuperar la inversión privada.[102] El Plan Sourrouille proyectaba cifras optimistas con tasas de crecimiento del orden del 4% del PBI, superávits comerciales de alrededor de 3.000 millones de dólares y recuperación de la tasa de inversión bruta fija de niveles del 8% al 19% del PBI en 1989. Sin embargo, el optimismo pro-crecimiento no duró mucho, ya que hacia fines de febrero se evidenció que la meta fiscal no se cumplía. Incluso a pesar de los registros contables que omitían el pago de sueldos y otros gastos subestimando erogaciones que superaban los 350.000 millones de pesos. También se complicó la meta de inflación que en enero arrojó un 25,1%, lejos de la medida interanual del fondo que buscaba encaminarla en un 300% anualizada.
De esta manera, el frente con el FMI se resquebrajó, agravado por las contradicciones entre el BCRA y Economía que en aquel entonces llegaron a su punto más alto con la propuesta de la Secretaría de la Presidencia –entonces a cargo del radical alfonsinista Germán López– para elevar dos proyectos de reforma financiera.[103] En este contexto Grinspun declaró en prensa que se venían reformas en el mercado financiero, no así en el sistema dado que se requería tratar una ley en el Parlamento que demandaría más tiempo (y de la cual nada garantizaba su aprobación).[104] Sin embargo, el ministro reflotó la necesidad de una reforma tributaria[105] para suprimir el secreto bancario y bursátil, fijar un impuesto a la renta mínima presunta, entre otras medidas para aumentar la progresividad del sistema. Así, se lanzaron los decretos destinados a instalar el impuesto a los débitos bancarios, a los combustibles y a los derechos de importación, entre otros.[106] Sin embargo, el dato de la inflación, los conflictos con el FMI y las tensiones con la CGT contribuyeron a desbordar el atraso tarifario. Aunque Grinspun anunció hasta último momento la venida de una reforma financiera con “características revolucionarias” planeada para marzo, [107] el 19 de febrero se anunció la asunción del nuevo ministro de Economía Sourrouille y del presidente del BCRA Alfredo Concepción, iniciando una nueva etapa de la política económica.
Reflexiones finales
El Plan económico de Grinspun intentó una política reactivadora destinada a recuperar el crecimiento y el salario real revirtiendo las caídas sostenidas durante los años de dictadura. La inflación, si bien se manifestó como problema principal, fue reducida a controles de precios desde la Secretaría de Comercio y otras medidas consideradas obvias como la reducción del gasto público en el sector administrativo. No obstante, las decisiones que se fueron tomando en este sentido exhibieron las contradicciones que, en un comienzo, se evidenciaron al interior del gobierno. Mientras Grinspun parecía demorar un acuerdo con el FMI a la espera de mejores condiciones, la principal tensión que asomó fue con el BCRA. García Vázquez pareció tener una posición “continuista” respecto de la dinámica financiera heredada, tanto en materia de altas tasas de interés, funcionamiento de la cuenta monetaria, subsidios al sector privado y otras medidas que trataban de no perjudicar al sector bancario organizado y las empresas endeudadas.
El otro campo de contradicciones fue el frente externo, donde también hubo declaraciones ambivalentes de los funcionarios de gobierno y alta especulación por parte de Grinspun en torno a las medidas sobre la deuda externa. Dado que desde un comienzo se suspendieron los pagos, un arco amplio bregó por lograr mejores condiciones en materia de comercio internacional, plazos y refinanciaciones. Esto, llevó al ministro tras el impulso inicial –incluso apoyado por importantes referentes de la economía como, en un principio, Raúl Prebisch– a demorar las negociaciones en un contexto de alta incertidumbre económica financiera. Sin embargo, el apoyo público de Prebisch a las negociaciones fue tornándose contradictorio con los objetivos de Grinspun, dado que este promovió la necesidad de cerrar un acuerdo rápido como la necesidad de realizar un ajuste con moderación salarial de forma paralela a la reactivación.
Durante la segunda mitad de 1984, las imprecisiones en torno al FMI y los acreedores condujeron a aumentar las contradicciones. A pesar de la reactivación que Grinspun emprendía, la inflexibilidad del FMI, especialmente ante el fracaso de los intentos de concertación regional, cerró caminos exigiendo abiertamente enfriar la economía y deprimir los precios malogrando la recuperación salarial. Aunque Grinspun intentó encuadrar las negociaciones en sus términos, las presiones por acordar lo empujaron hacia fines de 1984 a cerrar un stand by que ya venía desarrollándose desde septiembre de 1985.
Grinspun ajustó su discurso para compatibilizar la proyección de crecimiento económico con el ajuste que promovía el gobierno, al igual que el asesor Prebisch y en alguna medida García Vázquez. Sin embargo, el trípode económico entre Grinspun, Prebisch y García Vázquez aumentó sus tensiones. La discusión por la expansión monetaria que generaba la cuenta de regulación y su impacto en el déficit cuasifiscal motivaron más enfáticamente a Grinspun a avanzar en una reforma financiera. No obstante, García Vázquez fue contrario a avanzar contra los bancos mediante intervenciones de sucursales, saneamiento del sistema y confiscación de fondos como se planteaba. Aunque Grinspun se mostró decidido en la cuestión, las tensiones y contradicciones entre este, Prebisch y García Vázquez malograron los consensos sobre cómo reducir el déficit –y en su defecto la inflación–, abordar las negociaciones con el FMI e impulsar la reactivación. Estas tensiones se trasladaron a la economía política del gobierno, que no logró contener la inflación y ordenar la macroeconomía, generando la pérdida de legitimidad del ministro de Economía. Así, los frentes emanados del trípode mencionado, intento de reforma financiera, abordaje de la deuda externa y contradicciones para sostener la reactivación de la economía pueden contribuir a explicar el fracaso del primer económico de la democracia.
