Un enfoque continental de la prevención de conflictos: un análisis de las iniciativas de “diplomacia preventiva” en África^[1]

A Continental Approach to Conflict Prevention: An Analysis of “Preventive Diplomacy” Initiatives in Africa

Fecha de envío: 21 de junio de 2023. Fecha de dictamen: 13 de setiembre de 2023. Fecha de aceptación: 30 de octubre de 2023.

Desde su descolonización en los años 1960, África ha sido entendida en el imaginario global como un lugar de conflictos armados, inestabilidad política y pobreza. Sin embargo, durante las últimas décadas el continente ha atravesado un importante proceso de estabilización, democratización y pacificación. Desde el liderazgo de Mandela en África, en la década de 1990, hasta la creación y consolidación de la Unión Africana (UA), en 2002, los esfuerzos pacificadores han transformado radicalmente el continente. En este proceso han participado numerosos actores internacionales, continentales y regionales, como las Naciones Unidas (ONU), la UA y la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC), que, en conjunto, han implementado diferentes enfoques para la consolidación de la paz en el continente. Uno de ellos es la puesta en marcha de una activa iniciativa de “diplomacia preventiva”, destinada a hacer frente a las tensiones antes de que se conviertan en conflictos armados. Algunos de los ejemplos más importantes son la disputa entre Malawi y Tanzania, por la demarcación de las fronteras nacionales en el lago Malawi, y la participación continental en la resolución de las crisis políticas de Lesoto y Gambia. Este artículo destaca los esfuerzos para prevenir los conflictos en África, a nivel estatal y desde las organizaciones regionales. También se analiza la forma en que África se ha convertido en un punto de referencia en las iniciativas internacionales de diplomacia preventiva, al tiempo que se asumen las carencias y dificultades a las que todavía se enfrenta el aparato de consolidación de la paz del continente.

Since decolonisation in the 1960s, Africa has been associated with conflict, political instability, and poverty. However, during the past few decades, the continent has gone through an outstanding process of stabilisation, democratisation, and pacification. From Mandela’s leadership in Africa in the 1990s to the creation and consolidation of the African Union (AU) since 2002, the pacifying efforts have radically transformed the continent. This process has involved many international and continental actors such as the United Nations (UN), the AU and regional organisations, such as the Southern African Development Community (SADC), different approaches to peacebuilding as well as the implementation of an active “preventive diplomacy” initiative aimed at dealing with tensions before they turn into armed conflicts. As a result, Africa has provided several preventive diplomacy experiences, not only for the UN, but also for the world as a whole. Some of the most important examples include the dispute between Malawi and Tanzania, for the demarcation of national borders in Lake Malawi, and the active participation in solving the political crises in Lesotho and Gambia. This paper highlights the innovative efforts to prevent conflict in Africa, both at State and Regional Organisations levels. It also analyses the way in which Africa has become a point of reference in international preventive diplomacy initiatives, while, at the same time, coming to terms with the shortcomings and difficulties still faced by the continent’s peacebuilding apparatus.

Palabras clave: Unión Africana; Diplomacia Preventiva; SADC; Malawi; Lesoto; Gambia.

Históricamente, África ha sido percibida como un lugar de guerra, pobreza e inestabilidad política; incluso como un lugar incapaz de resolver sus numerosos problemas. Sin embargo, la realidad muestra un panorama completamente diferente. En las últimas décadas, el continente ha experimentado una profunda transformación provocada por dos fenómenos paralelos: una democratización generalizada en todo el continente que comenzó a finales de los años 1980 y principios de los años 1990 (Grassi, 2008) y un rápido desarrollo económico promovido principalmente por la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD) (Ani, 2016) y la Zona Continental Africana de Libre Comercio (AFCFTA) (Naciones Unidas, 2019). Esto, a su vez, transformó el panorama político de África, ya que muchos países pasaron de dictaduras o sistemas de partido único a la pluralidad política por la participación del continente en la llamada “tercera ola de democratización” (Mateos, 2018). Junto con estos profundos cambios, en África surgió la necesidad de crear organizaciones continentales y regionales capaces de asistir a los Estados, no solo en la protección de los derechos humanos, sino también en la prevención y resolución de conflictos a través de diversos mecanismos, como el mantenimiento de la paz, la construcción de la paz o la diplomacia preventiva.

Las primeras aproximaciones al concepto de “diplomacia preventiva” tuvieron lugar en las Naciones Unidas (ONU) cuando, en 1953, el secretario general Dag Hammarskjöld formuló la idea:

“Dag Hammarskjöld sabía que las Naciones Unidas no podían hacer gran cosa en caso de conflicto directo de intereses entre las superpotencias en el contexto de la Guerra Fría. Pero era consciente de que, si surgía la oportunidad, tal vez podría detener las controversias entre potencias menores y evitar la atracción gravitatoria de la lucha entre las superpotencias”. (Ramcharan, 2011: s-p).

Tras la declaración de Hammarskjöld, la ONU comenzó a desarrollar y consolidar el concepto de diplomacia preventiva, definida como “las medidas diplomáticas adoptadas para evitar el escalamiento de las disputas hasta el conflicto y limitar su propagación” (Ramcharan, 2011: s-p). El concepto llegó lentamente a todas las regiones del mundo, pero fue en 2002, con el fin de la Organización para la Unidad Africana (OUA) y la posterior creación de la Unión Africana, cuando se materializó en África con los principios de no indiferencia y el derecho a intervenir en un Estado miembro cuando pudieran producirse amenazas inminentes para la paz y la seguridad, o cambios inconstitucionales de gobierno (Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, 2011). Sobre este tema,

“El relanzamiento del organismo continental en la UA, con sólidos mecanismos normativos e institucionales de intervención, se ha descrito como una nueva era de la postura de no indiferencia de África ante los problemas de derechos humanos en los Estados miembros. El primer presidente de la Comisión de la UA, Alpha Oumar Konaré, [… mantuvo…] que los Estados africanos no pueden permitirse permanecer pasivos mientras se cometen atrocidades en los países vecinos”. (Ani, 2016: 3).

Como parte de su mandato de resolución de conflictos, la UA ha desarrollado mecanismos claves para promover la paz, la seguridad y la estabilidad en el continente, todo ello dentro de la denominada Arquitectura de Paz y Seguridad en África (APSA) y dirigido por el Consejo de Paz y Seguridad (CPS) de la UA. Según su protocolo constitutivo, el CPS es “un órgano permanente de toma de decisiones para la prevención, gestión y resolución de conflictos” (artículo 2) y cuenta “con el apoyo de la Comisión, un Grupo de Sabios, un Sistema Continental de Alerta Temprana [(CEWS, por sus siglas en inglés)], una Fuerza Africana de Reserva [(ASF, por sus siglas en inglés)] y un Fondo Especial” (Unión Africana, 2002, artículo 2). Además, el concepto de diplomacia preventiva se incluye en el Artículo 6(b) del protocolo constitutivo cuando establece que el CPS desempeñará funciones de “alerta temprana y diplomacia preventiva” (Unión Africana, 2002, artículo 6). Con ello, la APSA se dota de herramientas jurídicas que le permiten hacer frente a las tensiones antes de que se conviertan en conflictos armados, así como de un mandato de intervención para situaciones de seguridad más graves en el continente, tal y como se recoge en el Artículo 4(h) de la Carta de la UA (Unión Africana, 2000).

Conectadas a la APSA y apoyando su labor, se encuentran las Comunidades Económicas Regionales (CER), un grupo de organizaciones subregionales cuyos principales objetivos giran en torno a la integración económica, pero que también actúan como actores clave en la prevención y resolución de conflictos en el continente. Entre estas organizaciones, se encuentran la Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (CEDEAO), la Comunidad para el Desarrollo del África Austral (SADC, por sus siglas en inglés), la Comunidad del África Oriental (CAO), la Unión del Magreb Árabe (UMA), la Comunidad Económica de los Estados del África Central (CEEAC) y la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (IGAD, por sus siglas en inglés). Lo destacable de esta iniciativa conjunta es que potencializa las funciones cualitativas de la diplomacia y demuestra por qué tender puentes entre las esferas continental y regional puede maximizar la capacidad y la legitimidad de la diplomacia preventiva y el establecimiento de la paz en África (Afolabi, 2020). Además, como declaró Jeffrey Feltman, secretario general adjunto de Asuntos Políticos de la ONU, “trabajar con actores locales y organizaciones subregionales puede hacer que la ONU sea más eficaz en la prevención” (United Nations, 2017).

Teniendo en cuenta la inclusión de la diplomacia preventiva en las agendas continentales y subregionales africanas, este artículo tiene como objetivo analizar tanto la arquitectura legal para la prevención de conflictos en África como las iniciativas emprendidas en el continente en el marco de la diplomacia preventiva como herramienta para promover el diálogo y la prevención pacífica de tensiones y disputas. Aunque la diplomacia preventiva se ha enfrentado a algunos fracasos y dificultades en su aplicación en África, estos no han impedido que el continente se posicione como un punto de referencia en las iniciativas internacionales de diplomacia preventiva. Este artículo comienza con una mirada al papel de las organizaciones continentales y subregionales que se ocupan de la diplomacia preventiva en África para, luego, analizar cómo se ha llevado a cabo la implementación de la diplomacia preventiva en algunos casos importantes del continente. Por último, revisa los logros y las deficiencias de estos esfuerzos en África, al tiempo que explora qué se puede hacer para mejorar el índice de éxito del continente en diplomacia preventiva.

Como se ha señalado, y en línea con la definición de la ONU, África entiende la diplomacia preventiva como “un conjunto de mecanismos [que se producen en una fase temprana] destinados a prevenir la aparición de conflictos, por un lado, y evitar su estallido y propagación, por otro” (Jovando, 2017: 201). Ahora bien, aunque exista una definición única para la diplomacia preventiva, la realidad ha demostrado que su materialización debe adaptarse a los contextos nacionales o regionales específicos para que tenga éxito. A su vez, para efectos de este artículo, el análisis de la diplomacia preventiva se dividirá en tres dimensiones diferentes, todas ellas respondiendo a la naturaleza de las tensiones que se pretenden prevenir o resolver.

La primera dimensión incluye a un actor extranjero, ya sea una organización o un tercer país, que se ocupa de las tensiones electorales y políticas dentro de un país, normalmente durante períodos de transición o agitación política, cuando las instituciones nacionales no son capaces de resolver las causas de la inestabilidad. La dimensión política se explorará más a fondo a través de los casos de Lesoto y Gambia. La segunda dimensión pertenece al ámbito territorial y se refiere a las acciones emprendidas por organizaciones internacionales u otros Estados con el fin de resolver las tensiones sobre la delimitación de zonas concretas de la frontera compartida entre terceros países. Esta dimensión se ejemplificará en este artículo con la disputa sobre la demarcación de los territorios de Tanzania y Malawi en el lago Malawi. La tercera y última dimensión se centra en los esfuerzos de la diplomacia preventiva internacional para hacer frente a las amenazas políticas y de seguridad, no a nivel nacional, sino implicando a dos o más Estados. Esta última dimensión se analizará con el caso del Ejército de Resistencia del Señor (ERS) en Uganda, Sudán, Sudán del Sur, la República Democrática del Congo y la República Centroafricana.

Dimensión electoral: disputas en las transiciones políticas de Lesoto y Gambia

Lesoto: de un Golpe de Estado a otro^[2]. Las tensiones electorales en Lesoto se remontan a las primeras elecciones de 1965, un año antes de su independencia del Reino Unido. Durante estas elecciones, la estrecha mayoría obtenida por el Partido Nacional de Basutolandia (BNP, por sus siglas en inglés) dio lugar a varias propuestas infructuosas a Londres por parte de la oposición para organizar nuevas elecciones antes del fin del dominio británico (Parlamento británico, 1966). La situación no mejoró con la independencia y en las elecciones de 1970, tras la expulsión del BNP, el primer ministro Leabua Jonathan anuló las elecciones, suspendió la Constitución, envió al rey al exilio (Macartney, 1973) y siguió gobernando, esta vez con poderes dictatoriales. La vida política del reino estuvo dominada por otros dos golpes de Estado, uno en 1986 y otro en 1991, que llevaron al poder al coronel Phisoana Ramaema. Con el nuevo gobierno, y tras la presión tanto internacional como interna, se redactó una nueva Constitución, el Parlamento volvió a sesionar y el retorno de la democracia se produjo finalmente con las elecciones de 1993, en las que el Partido del Congreso de Basutolandia (BCP, por sus siglas en inglés) llegó al poder (Southall, 1994). Sin embargo, la democracia duró poco ya que, en 1994, el rey Letsie III disolvió el gobierno con la intención de dar el poder a su padre, el rey Moshoeshoe II, derrocado por los militares en 1990 (The Associated Press, 1994).

Como consecuencia de la prolongada inestabilidad política, y siguiendo el mandato de la Comunidad para el Desarrollo del África Austral (SADC, por sus siglas en inglés) de “promover la paz y la seguridad en la región” y de “prevenir, contener y resolver los conflictos interestatales e intraestatales por medios pacíficos” (Vhumbunu, 2015: 4), Sudáfrica, Botsuana y Zimbabue iniciaron las iniciativas de diplomacia preventiva en Lesoto. El objetivo era facilitar un proceso de paz en 1994 que, a su vez, consiguió que el BCP volviera al poder y terminó con un nuevo gobierno del Congreso de Lesoto para la Democracia (LCD, por sus siglas en inglés) en las elecciones de 1998 (Vhumbunu, 2015). Sin embargo, como parece ser la norma en Lesoto, las acusaciones de fraude continuaron y condujeron a un nuevo intento de Golpe de Estado por parte del gobierno. Aun así, la situación política ya estaba en el punto de mira internacional, especialmente en el seno de la Unión Africana, que declaró: “Como es bien sabido, la UA ha adoptado la postura de que no puede tolerar ningún medio inconstitucional de cambiar el gobierno” (Vhumbunu, 2015: 5). En consecuencia,

“A invitación del gobierno y de los partidos de la oposición de Lesoto, Sudáfrica creó una comisión de investigación —integrada por Sudáfrica, Botsuana y Zimbabue— para auditar las elecciones. Las conclusiones de la comisión fueron cuestionadas por su credibilidad y fiabilidad, lo que provocó una serie de acontecimientos que acabaron en motines del ejército y un intento de golpe de Estado”. (Vhumbunu, 2015: 5)

Ante el fracaso de la comisión de investigación, la SADC —dirigida por las fuerzas de defensa de Sudáfrica y Botsuana— decidió intervenir militarmente en Lesoto para restablecer el orden público y evitar que el país cayera en la anarquía (Dionne, 2014; Vhumbunu, 2015). Tras la intervención militar, la SADC volvió a mediar entre las partes y promovió la firma de un nuevo acuerdo que transformaría las leyes electorales de Lesoto para aportar transparencia y confianza a los votantes de cara a las elecciones de 2012 (Odendaal, 2013). Estas elecciones aportaron cierta estabilidad a Lesoto y, al no haber mayoría absoluta, se formó un gobierno de coalición tripartita.

El gobierno de coalición no funcionó tan bien como se esperaba y, dos años más tarde, se produjo otro pico en las tensiones políticas internas de Lesoto como consecuencia de un intento de Golpe de Estado contra el primer ministro Thomas Motsoahae Thabane. Este consiguió huir a Sudáfrica mientras se agravaba la crisis política. En 2015 se celebraron nuevas elecciones anticipadas para restablecer la paz, pero, a fin de año, el antiguo jefe de las Fuerzas de Defensa de Lesoto (LDF, por sus siglas en inglés), el general Maaparankoe Mahao, fue asesinado y, con ello, se desató una nueva crisis política en todo el país (Matlosa, 2019).

La muerte de Mahao puso en peligro los anteriores acuerdos políticos entre todos los partidos políticos de Lesoto, algo que la SADC no podía permitir. Por ello, en cuanto la situación empeoró, la SADC intervino de nuevo y, mediante una iniciativa de diplomacia preventiva, facilitó otra negociación dirigida por el vicepresidente sudafricano Cyril Ramaphosa como mediador. Este proceso concluyó con un acuerdo por el que se disolvió el Parlamento y se celebraron elecciones a la Asamblea Nacional en 2015, dos años antes de lo previsto (Vhumbunu, 2015). Para que estos acuerdos se aplicaran, la SADC desplegó tanto una comisión de investigación independiente destinada a investigar las circunstancias de la muerte del antiguo jefe de la LDF como una misión política y militar preventiva denominada SAPMIL (Misión Preventiva de la SADC en el Reino de Lesoto, por sus siglas en inglés). La SAPMIL tuvo un gran éxito, ya que finalmente trajo la paz y la seguridad al país. Además, según el primer ministro Thabane, fue

“a través de la misión Lesoto alcanzó la seguridad antes de las reformas nacionales en las siguientes áreas: Seguridad, Parlamento, Poder Judicial y función pública, entre otros. La SAPMIL ha contribuido a que las reformas sean transparentes e inamovibles y a que todas las partes interesadas se comprometan a participar en la transformación nacional”. (Gobierno de Lesoto, 2018)

El caso de Lesoto demuestra que, a pesar de los numerosos obstáculos en la aplicación de las iniciativas de diplomacia preventiva, la SADC pudo finalmente reducir las tensiones entre todos los actores políticos de Lesoto. La organización consiguió garantizar el regreso del primer ministro Thabane del exilio a Lesoto, la reapertura del Parlamento y la organización de elecciones libres y justas. Asimismo, como parte de la APSA, la SADC, con el liderazgo de Sudáfrica y, en menor medida, Botsuana y Zimbabue, demostró su eficacia a la hora de garantizar los artículos 4(j) y 4(p) de la Carta de la Unión Africana, que reconocen el derecho de los Estados miembros a solicitar la intervención de la Unión para restablecer la paz y la seguridad, al tiempo que condenan y rechazan los cambios inconstitucionales de gobierno en el continente (Unión Africana, 2000).

Desde su independencia en 1965, la historia política de Gambia ha estado dominada por dos presidencias de larga duración: Dawda Jawara, de 1965 a 1994, y Yahya Jammeh, de 1994 a 2017. Sin embargo, ambos gobiernos fueron bastante diferentes. Jawara llegó al poder como primer ministro en 1965 y se convirtió en presidente tras el referéndum de 1970 que abolió la monarquía. Aunque Jawara gobernó el país durante 29 años, no solo garantizó un sistema multipartidista, sino que organizó elecciones relativamente libres y justas cada cinco años (Wiseman, 1996). Además, “durante más de un cuarto de siglo, Gambia fue una de las democracias multipartidistas más longevas del África subsahariana. Se percibía (junto con Botsuana y Mauricio) como una «excepción» en un continente africano donde el autoritarismo y los regímenes militares han sido la norma” (Edie, 2000: 161).

Por el contrario, Jammeh llegó al poder en un Golpe de Estado contra Jawara en 1994, rompiendo así la duradera estabilidad política de Gambia. Gobernó al frente del Consejo de Gobierno Provisional de las Fuerzas Armadas (AFPRC, por sus siglas en inglés) durante dos años, en los que se disolvió el Parlamento y se prohibieron todos los demás partidos políticos. En 1996, sin embargo, el AFPRC se transformó en la Alianza para la Reorientación y la Construcción Patrióticas (APRC, por sus siglas en inglés) y se estableció un gobierno civil dirigido por Jammeh como presidente, dando origen al período conocido como la “Segunda República” (Green, 2009). Hay que señalar que, la noche antes de las elecciones de 1996, Jammeh “proclamó amenazadoramente que cualquiera que no votara por él era «un bastardo», dejando que los votantes averiguaran por sí mismos cuáles serían las consecuencias de tan temerario acto” (Mwangi y Wacieni, 1997: 49). Esa frase marcaría la pauta de todos sus años como presidente, dominados por “asesinatos generalizados de manifestantes; detenciones y encarcelamientos ilegales; tortura de presos; y represión de los medios de comunicación y de gays, lesbianas, bisexuales y transexuales” (Connolly, 2017: s-p).

Jammeh mantuvo un férreo control del poder hasta las elecciones de 2016, cuando el 45,5% de los gambianos votaron al candidato de la oposición, Adama Barrow. Inicialmente, reconoció los resultados y declaró que cedería el paso al nuevo presidente. Aun así, una semana después, Jammeh impugnó los resultados, presentó una denuncia ante el Tribunal Supremo de Gambia y declaró el estado de emergencia (Connolly y He, 2018). Su decisión “exacerbó las tensiones políticas y aumentó el riesgo de que se produjeran protestas violentas y estallara el conflicto” (Connolly, 2018). Además, la negativa de Jammeh a aceptar los resultados electorales desencadenó diversas reacciones a nivel internacional. Estados Unidos y Senegal condenaron el fin de la tradición democrática de Gambia, mientras que la Unión Africana pidió una “transición pacífica y ordenada del poder” (BBC, 2016: s-p). Las tensiones se intensificaron aún más a principios de 2017, cuando el jefe del ejército gambiano, Ousman Bargie, aseguró su lealtad al presidente Jammeh.

Ante la crisis política del país, la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO) intervino —con el apoyo de la Unión Africana— para garantizar la adhesión de Gambia a los principios incluidos en el capítulo 4 del Tratado de la CEDEAO. Entre ellos figuran, el 4(e), de mantenimiento de la paz, la estabilidad y la seguridad regionales mediante la promoción y el fortalecimiento de la buena vecindad; el 4(f), de resolución pacífica de las disputas entre los Estados miembros, cooperación activa entre los países vecinos y promoción de un entorno pacífico; y el 4(j), de promoción y consolidación de un sistema democrático de gobierno en cada Estado miembro (CEDEAO, 2010: 7).

El primer paso fue pedir a las fuerzas armadas que fueran neutrales (McAllister, 2016) y enviar una comisión de mediación a Banjul.

Como presidenta en funciones de la CEDEAO, la presidenta de Liberia, Ellen Johnson-Sirleaf, encabezó la delegación que viajó a Banjul el 13 de diciembre de 2016, acompañada por los presidentes de Nigeria, Ghana y Sierra Leona (respectivamente: Muhammadu Buhari, John Dramani Mahama y Ernest Bai Koroma), y el representante especial de la ONU para África Occidental (también expresidente de la Comisión de la CEDEAO), el ghanés Mohammed Ibn Chambas. Sin embargo, a pesar de su composición de alto nivel (formada por todos los jefes de Estado anglófonos de la CEDEAO), la comisión no consiguió convencer a Jammeh de que modificara su postura (Hartmann, 2017).

Como el primer intento de diplomacia preventiva a través de la mediación no funcionó como se esperaba, llegaron nuevas medidas de la CEDEAO para restaurar la democracia en Gambia. Estos esfuerzos contaron con el apoyo explícito de la UA y del Consejo de Seguridad de la ONU, que reconocieron la elección de Adama Barrow como presidente, pidieron a Jammeh que dimitiera y respaldaron el “compromiso de la CEDEAO de garantizar […], por medios políticos, el respeto de la voluntad del pueblo de Gambia expresada en los resultados de las elecciones del 1 de diciembre” (Consejo de Seguridad, 2017: 3). Llegados a este punto, y considerando que las negociaciones políticas no habían dado los resultados esperados, los líderes de la CEDEAO se reunieron en Abuja (Nigeria) con dos objetivos concretos: en primer lugar, continuar con el enfoque de diplomacia preventiva mediante negociaciones entre Jammeh y Barrow bajo el liderazgo de los presidentes Buhari (Nigeria) y Mahama (Ghana) (CEDEAO, 2016); en segundo lugar, permitir la ubicación de fuerzas de reserva cerca del territorio gambiano y autorizarlas a intervenir si la toma de posesión del presidente Barrow no se producía (Hartmann, 2017).

Mientras continuaban las negociaciones políticas, la CEDEAO pasó a aumentar el componente militar y creó la Misión para la Intervención Militar de la CEDEAO en Gambia (ECOMIG) con el mandato de “facilitar la salida de Yahya Jammeh, restablecer la voluntad popular del pueblo gambiano expresada en las elecciones de diciembre y crear las condiciones para normalizar la situación política y humanitaria en Gambia” (Khadiagala, 2018: 15). La fecha clave para el despliegue era el 19 de enero, día que la CEDEAO había fijado como plazo para que Jammeh dimitiera. Esa mañana, la vida política de Gambia cambió radicalmente. Mientras las tropas del ECOMIG empezaban a entrar en el país desde Senegal, el presidente Barrow juraba su cargo en la embajada gambiana en Dakar. Mientras tanto, las negociaciones de última hora dirigidas por los presidentes Condé (Guinea) y Abdel Aziz (Mauritania) lograron finalmente que Jammeh aceptara dimitir y marchase primero a Guinea y luego al exilio en Guinea Ecuatorial. No obstante, las tropas del ECOMIG entraron en Gambia a petición del presidente Barrow y aceptaron quedarse tres meses para garantizar la paz y la seguridad (Cocks y Jahateh, 2017; France 24, 2017).

En conclusión, la crisis política de Gambia puso de manifiesto una extraordinaria acción coordinada entre la CEDEAO, la Unión Africana y las Naciones Unidas. En ella intervinieron no solo las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU sobre el país, sino también la Arquitectura de Paz y Seguridad de la Unión Africana, en la que organizaciones subregionales como la CEDEAO desempeñan un papel estabilizador clave en el continente. Es importante mencionar que, dadas las particularidades de la crisis, fue necesaria la amenaza de la fuerza militar para que la diplomacia preventiva y las negociaciones funcionaran finalmente en Gambia. Pero fue solo eso, una amenaza, ya que ECOMIG no utilizó la violencia activa en el proceso de restauración de la democracia en el país. Gambia es un buen ejemplo de cómo África favorece los medios políticos y diplomáticos para prevenir los conflictos, pero, cuando es necesario, existe un componente militar dispuesto a apoyar la misión política. Puede que no sea lo ideal según las directrices de la diplomacia preventiva, pero demuestra los compromisos, tanto en África en su conjunto como en África Occidental en particular, para garantizar no solo la paz y la seguridad, sino también el traspaso constitucional del poder.

Dimensión territorial: el conflicto fronterizo entre Malawi y Tanzania en el lago Malawi^[4]. La segunda dimensión implica esfuerzos de diplomacia preventiva cuando existen tensiones entre dos o más Estados por la demarcación de sus fronteras internacionales. Es el caso de la disputa territorial entre Malawi y Tanzania en el lago Malawi, que se remonta al tratado anglo-alemán de 1890 por el que Alemania se hizo con el control de la franja de Caprivi, la isla de Heligoland y Tanganyika —actual Tanzania continental—, mientras que Zanzíbar fue reconocido como territorio británico (Lalbahadur, 2016). El tratado también establecía que la frontera entre la Nyasaland británica (actual Malawi) y la Tanganica alemana seguiría la orilla occidental del lago, por lo que los territorios alemanes no tendrían ningún derecho sobre sus aguas (Yokell, 2010). Una vez que ambos países obtuvieron la independencia en la década de 1960, heredaron las fronteras coloniales establecidas por Alemania y el Reino Unido.

Sin embargo, las tensiones entre Tanzania y Malawi no se basan en la delimitación de la frontera en sí, que está claramente definida en el tratado anglo-alemán, sino en la equidad de dicha frontera, como viene argumentando el gobierno tanzano desde 1960 (Mayall, 1973). La crisis actual comenzó en 2011, cuando el gobierno malauí inició las exploraciones petroleras en la orilla norte del lago Malawi. Posteriormente, las tensiones se intensificaron en 2012 con la confirmación de la existencia de reservas de petróleo y gas que convertirían a la región en el tercer mayor exportador de gas natural del mundo (Ng’wanakilala, 2012). Este hecho llevó a una tensión sin precedentes entre ambos gobiernos que se materializó en acusaciones mutuas de desplegar buques militares en el lago y en la supuesta detención de ciudadanos malauíes en las aguas occidentales por parte de tropas tanzanas (Nyasa Times, 2012).

La figura 1 muestra los seis bloques en los que el gobierno malauí dividió el país para la prospección petrolífera. Para este artículo, solo son relevantes los bloques 2 y 3 ya que incluyen zonas en las aguas en disputa con Tanzania. En 2011,

“Los bloques 2 y 3 se adjudicaron a Surestream Petroleum [...], que realizó estudios de impacto ambiental y social antes de vender la zona a Hamra Oil, con sede en EAU, en 2013. La empresa realizó estudios aéreos de gravedad, magnéticos y de tensor de gravedad completo y afirma que los resultados indican posibles acumulaciones de hidrocarburos, sobre todo en las zonas más profundas del lago. Al parecer, la empresa está planeando nuevas investigaciones, que posiblemente incluyan sísmica 2D y perforaciones en tierra con técnicas respetuosas con el medio ambiente”. (Whaley, 2017: 13-14)

Tras un período de relaciones difíciles entre ambos países hasta 2013, la victoria de Peter Mutharika en las elecciones presidenciales malauíes de 2014 trajo consigo la posibilidad de una desescalada de las tensiones. “Los tanzanos percibían a Mutharika como un actor más amistoso. Esta presunción por parte de los tanzanos se derivaba del hecho de que tenía conexiones personales con Tanzania ([Mutharika] había enseñado en la Universidad de Dar es Salaam)” (Lalbahadur, 2016: 4). Sin embargo, todas estas esperanzas desaparecieron en 2015 cuando el presidente Mutharika anunció su ausencia en la toma de posesión del presidente tanzano, John Magafuli, argumentando la necesidad de reducir el gasto público. Las tensiones volvieron a aumentar a finales de 2015 cuando el gobierno de Malawi autorizó la prospección de petróleo en el lago, cuyo inicio estaba previsto para principios de 2016 (Lalbahadur, 2016). La respuesta de Tanzania fue publicar un mapa oficial en el que la frontera internacional pasaba por el centro del lago, y no por la costa tanzana, como se había acordado en 1890 (Jimu, 2016). La figura 2 muestra en verde la frontera internacional reconocida y en rojo la reivindicación tanzana, que daría al gobierno de Dar es Salaam acceso a los recursos de petróleo y gas.

Aunque el organismo adecuado para resolver esta disputa sería la Unión Africana, las partes no tenían ningún interés en implicar a la organización continental. Tanzania sabía que la participación de la UA incluiría el artículo 4(b) del Acta Constitutiva, que establece que uno de sus principios es el “respeto de las fronteras existentes en el momento de la independencia” (Unión Africana, 2000). Esto, a su vez, significa que, para la UA, la única frontera reconocida entre Tanzania y Malawi era la establecida en el tratado anglo-alemán de 1890 y, por tanto, Tanzania no tendría derecho legal a renegociarla. Por otro lado, Malawi creía que era mejor un proceso de mediación por parte de una organización regional estrechamente relacionada con los actores implicados y sus valores que fuera capaz de llegar a una solución negociada en lugar de limitarse a producir una sentencia en derecho. Existía la tercera opción de llevar el conflicto ante un tribunal internacional, pero ambas partes no disponían de los recursos económicos necesarios para llevar a cabo un proceso judicial a nivel internacional (Lalbahadur, 2016).

En consecuencia, en un esfuerzo por aplicar un enfoque de diplomacia preventiva para aliviar las tensiones entre Malawi y Tanzania, la Comunidad para el Desarrollo del África Austral (SADC, por sus siglas en inglés) decidió mediar siguiendo su mandato de garantizar la “promoción, consolidación y mantenimiento de la democracia, la paz y la seguridad” (SADC, 2020) en la región del África Austral. A su vez,

“La SADC ha encomendado la creación de una arquitectura de mediación, prevención de conflictos y diplomacia preventiva que incluye el establecimiento de tres estructuras: un grupo de ancianos para liderar las misiones de mediación; un grupo de referencia de mediación para aportar conocimientos especializados en resolución de conflictos; y una unidad de apoyo a la mediación para proporcionar apoyo logístico”. (Lalbahadur, 2016: 6)

A través de esta arquitectura, la SADC propuso que la negociación asignada al panel de ancianos fuera llevada a cabo por el foro de exjefes de Estado y de gobierno africanos, también conocido como African Forum, liderado por el expresidente mozambiqueño Joaquim Chissano y apoyado por el expresidente sudafricano Thabo Mbeki. Compartiendo el mandato de paz y seguridad de la UA, este foro funciona como una red informal de antiguos jefes de Estado y de gobierno africanos creada con el objetivo de “promover la paz y la seguridad sostenibles, mejorar y sostener la gobernanza democrática en África y promover los derechos humanos” (UIA, 2017). A su vez, las recomendaciones formuladas por el foro no son obligatorias, por lo que los dos gobiernos pueden aceptarlas o rechazarlas.

Lo destacable del conflicto fronterizo entre Malawi y Tanzania es que evadió algunos foros continentales y regionales en los que, al menos en teoría, se podría haber tratado la cuestión. En primer lugar, el Programa de Fronteras de la Unión Africana (AUBP, por sus siglas en inglés), cuyo objetivo es facilitar la “delimitación y demarcación de las fronteras africanas allí donde este ejercicio aún no se ha llevado a cabo” (Unión Africana, 2007: 4), no podía ocuparse de situaciones en las que los países no se han puesto de acuerdo sobre la demarcación de sus fronteras (Lalbahadur, 2016). En segundo lugar, el Tribunal de la SADC era el órgano natural para resolver este conflicto, ya que podía dictar una resolución obligatoria sobre la frontera común en el lago Malawi. Sin embargo, el Tribunal fue suspendido de facto por la Cumbre de la SADC en 2010 y, actualmente, está a la espera de un nuevo protocolo, un proceso que podría llevar muchos años (Erasmus, 2015). A su vez, el African Forum se convirtió en la opción más viable para que la SADC pudiera aplicar la diplomacia preventiva. Desgraciadamente, el carácter no vinculante de sus recomendaciones, así como la falta de voluntad política en el seno de la SADC para financiar el establecimiento de la arquitectura de mediación, prevención de conflictos y diplomacia preventiva (Lalbahadur, 2016), han supuesto el fracaso de la iniciativa y, por tanto, han dejado la solución del conflicto fronterizo entre Malawi y Tanzania en un limbo político, al menos por el momento. A falta de una solución oportuna, Malawi continuó con sus prospecciones de petróleo y gas en las aguas del lago, deteriorando así aún más las relaciones con su vecino.

Diplomacia preventiva colectiva: África contra el Ejército de Resistencia del Señor (ERS)^[5]. La tercera y última dimensión se refiere a un tipo de diplomacia preventiva que no tiene como objetivo evitar el conflicto en un solo Estado —como en los casos de Lesoto o Gambia—, sino que, por el contrario, se aplica para impedir la escalada o el resurgimiento de un conflicto en dos o más Estados que se enfrentan a una amenaza transnacional. Este es el caso del Ejército de Resistencia del Señor (ERS), un grupo rebelde que nació en el norte de Uganda pero que posteriormente extendió sus actividades a Sudán del Sur, la República Centroafricana (RCA) y la República Democrática del Congo (RDC).

Existen muchas teorías sobre los orígenes del ERS y los motivos que llevaron a Joseph Kony, su líder, a organizar el grupo rebelde. Sin embargo, un enfoque compuesto podría proporcionar una mejor comprensión del ERS y su raison d’être. Entre las razones encontradas en la literatura, las dos siguientes son de interés para este artículo: (1) el ERS es el resultado de las tensiones históricas entre los pueblos acholi del norte de Uganda y el gobierno central; y (2) el conflicto es la materialización de la rivalidad histórica entre los gobiernos de Uganda y Sudán en la que el primero apoya al Ejército Popular de Liberación de Sudán (SPLA, por sus siglas en inglés) contra Jartum, mientras que el segundo financia al ERS para desestabilizar al gobierno de Kampala (Dunn, 2004). Según los medios de comunicación internacionales, el objetivo inicial del grupo era derrocar al gobierno ugandés y crear una nueva república basada en los diez mandamientos del cristianismo (Al Jazeera, 2014; Caballero, 2016).

Pero si los orígenes del ERS no están claros, sus acciones definitivamente sí lo están. Según el Consejo de Seguridad de la ONU (2016), “el ERS ha secuestrado, asesinado y mutilado a miles de civiles en toda África central”, y “desde diciembre de 2013, el ERS ha secuestrado, desplazado, cometido actos de violencia sexual y asesinado a cientos de personas en toda la República Centroafricana, y ha saqueado y destruido propiedades civiles”. El grupo es incluso responsable de la caza furtiva de elefantes en el Parque Nacional de Garamba, en la RDC, para luego comerciar con el marfil a cambio de armas en Darfur (Titeca y Edmond, 2019). Con todas estas acciones contra la población civil, las infraestructuras y el medio ambiente, el ERS se convirtió rápidamente en una de las mayores amenazas transnacionales para la seguridad de algunos de los países más pobres e inestables políticamente de África Central.

Pero, a diferencia de África Austral y Occidental, donde la SADC y la CEDEAO tenían capacidad para emprender iniciativas de diplomacia preventiva en sus regiones, la organización subregional para África Central —la Comunidad Económica de los Estados de África Central (CEEAC)— “sigue siendo débil y los países de la región no la han facultado plenamente para actuar en su nombre” (Mahmoud y Mechoulan, 2017: 4). Esto, a su vez, significaba que la Unión Africana no podía contar con su aliado en África Central para participar activamente en la prevención de conflictos con los países afectados por el ERS y, por lo tanto, pidió a la ONU que coordinara una estrategia de diplomacia preventiva para la región.

Dado el avance del ERS hacia la República Centroafricana, los esfuerzos de la ONU para derrotarlo pasaron en 2011 de la operación de paz en la RDC —la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO, por sus siglas en inglés)— a apoyar la iniciativa regional de la UA contra el ERS a través de la recién creada misión política de la ONU para África Central —la Oficina Regional de las Naciones Unidas para África Central (UNOCA, por sus siglas en inglés)—, con el Representante Especial del Secretario General (RESG) Abou Moussa como coordinador. Se pidió a la UNOCA que, en coordinación con la Oficina de las Naciones Unidas ante la Unión Africana (UNOAU, por sus siglas en inglés), se comprometiera con la UA y facilitara la cooperación entre la ONU y la UA en relación con el ERS (Carayannis y Fowlis, 2017).

Sin embargo, aunque la CEEAC se percibiera como débil, se la incluyó específicamente en el mandato de la UNOCA como un medio de capacitarla para que pudiera cumplir sus obligaciones dentro de la Arquitectura de Paz y Seguridad Africana. A su vez, la misión de la UNOCA apuntaba a “cooperar con [la] Comunidad Económica de los Estados de África Central (CEEAC) y otras organizaciones regionales o socios clave y ayudarles, según proceda, en su promoción de la paz y la estabilidad en la subregión de África Central en general” (UNOCA, 2018). El resultado es un subsistema centroafricano que incluye a la ONU, la UA y la CEEAC trabajando juntos para hacer frente no solo al ERS, sino también a Boko Haram y otras amenazas a la seguridad en la zona.

En lo que respecta específicamente al ERS, y de forma similar a la experiencia regional en Gambia, la estrategia incluye un componente político y otro militar. A su vez, “la UNOCA también coordina el apoyo de la ONU a la puesta en marcha de la Iniciativa de Cooperación Regional para la eliminación del ERS [(RCI-ERS, por sus siglas en inglés)] liderada por la Unión Africana y la Fuerza de Tarea Regional de la Unión Africana" (UNOCA, s-f). En consecuencia, por un lado, la UNOCA se centra en los valores de la diplomacia preventiva y la gestión constructiva de crisis y tensiones; mientras que, por otro, la UA pretende “reforzar la capacidad operativa de los países afectados por el ERS para eliminar el ERS, crear condiciones propicias para la estabilización de las zonas afectadas y facilitar la entrega de ayuda humanitaria a las poblaciones afectadas” (Unión Africana, 2015) mediante el uso de hasta 5.000 efectivos asignados a la Fuerza de Tarea Regional (RTF, por sus siglas en inglés).

Debido a esta presión militar, todos los principales líderes del ERS se encuentran ahora huidos, ya que las tropas de la RTF los persiguen con firmeza. En consecuencia, los ataques y secuestros por parte del ERS se han reducido significativamente, mientras que la seguridad de los civiles y la situación humanitaria general han mejorado. Al mismo tiempo, la UA prosigue sus esfuerzos diplomáticos para galvanizar aún más el apoyo internacional a la RCI-ERS, reforzar la cooperación regional y mejorar la coordinación transfronteriza (Unión Africana, 2013).

Teniendo en cuenta el gran éxito del RCI-ERS, el CPS africano decidió eliminarlo progresivamente para garantizar que el ERS no aproveche ningún vacío de seguridad que quede en la zona (UNOCA, 2018). El gráfico 4 muestra cómo el número tanto de víctimas mortales como de secuestros llevados a cabo por el ERS en África Central ha disminuido drásticamente entre 2008 y 2018.

En cuanto al componente político, la UNOCA (2018) llevó a cabo una iniciativa de alerta temprana para tratar, no con el ERS en sí, sino con los países afectados por el ERS, ya que empezaron a aparecer tensiones sobre la forma en que cada gobierno afrontaba las amenazas a la seguridad que planteaba el grupo rebelde. Para reforzar esta cooperación, el RCI-ERS se dotó de un mecanismo conjunto de coordinación (MCC) en el que los ministros de Defensa de los países afectados —Uganda, Sudán del Sur, la República Democrática del Congo y la República Centroafricana— planifican y debaten las decisiones estratégicas relativas a su enfoque común de la lucha contra el ERS (Comisión Europea, 2016). Así, la labor de la UNOCA proporcionó una plataforma de diplomacia preventiva en la que todas las partes afectadas pudieron dialogar, cooperar y coordinar sus acciones para aplicar una estrategia conjunta.

En conclusión, el caso del ERS en África Central se enfrentó a problemas similares a los de Gambia. Para lograr resultados positivos en la lucha contra el ERS, la ONU, la UA y la CEEAC tuvieron que recurrir al uso de una fuerza armada, lo que contradice en gran medida los propósitos de la diplomacia preventiva. No obstante, la UNOCA consiguió utilizar las directrices de la diplomacia preventiva para fomentar la cooperación y evitar un aumento de las tensiones entre los gobiernos de África Central, lo que podría haber desembocado en la aparición de otro conflicto interestatal.

África ha cambiado. Durante las últimas tres décadas, el continente ha experimentado procesos de democratización, pacificación y crecimiento económico que lo han alejado radicalmente del caos con el que solía asociarse en los imaginarios sobre África alrededor del mundo. Y aunque aún quedan muchos problemas por resolver, África se encuentra bajo un nuevo tipo de gobernanza. Desde mayores niveles de rendición de cuentas y una tendencia general a celebrar elecciones y respetar sus resultados, hasta países que superaron conflictos y aliviaron la pobreza de millones de personas. África ha cambiado.

Uno de los cambios más significativos fue la transición de la Organización para la Unidad Africana a la Unión Africana. En 2002, el continente reconoció que las herramientas de las que disponía a través de la OUA no eran adecuadas para hacer frente a los numerosos retos a los que se enfrentaba y, por tanto, era necesario un nuevo camino y una nueva organización. La nueva Unión Africana, a su vez, vino a abordar problemas estructurales fundamentales del continente. Materializó el concepto de no indiferencia promoviendo soluciones africanas a los problemas africanos. También promovió la prevención y resolución pacífica de disputas, una política de defensa común para el continente, el derecho a intervenir en un país miembro para prevenir crímenes de guerra, genocidio y crímenes contra la humanidad, y la necesidad de garantizar la paz y la seguridad, tanto a nivel interno como entre Estados.

Para alcanzar estos objetivos, la Unión Africana se dio cuenta de la importancia de comprender las particularidades locales y regionales de los conflictos y desarrolló un enfoque innovador que incluía la participación de las Comunidades Económicas Regionales (CER) como actores clave en el aparato de paz y seguridad continental. Asimismo, mediante la creación de mecanismos de diplomacia preventiva, el Sistema Continental de Alerta Temprana (CEWS, por sus siglas en inglés) y la Fuerza Africana de Reserva (ASF, por sus siglas en inglés), la UA estableció disposiciones para una Arquitectura Africana de Paz y Seguridad (APSA, por sus siglas en inglés) integrada que favorece la prevención de conflictos, pero también es capaz de intervenir militarmente cuando sea necesario.

Lo que cabe destacar en este punto es tanto la particular interacción entre las organizaciones continentales y regionales como la inclusión del componente militar en las iniciativas africanas de prevención de conflictos. Como se vio en los casos de Lesoto, Gambia y el ERS en África Central, se dio prioridad a los mecanismos de diplomacia preventiva, pero, cuando es necesario, tanto la ONU como la UA o las organizaciones regionales pueden proporcionar una fuerza militar para persuadir a los actores relevantes de que no busquen el conflicto violento como medio para alcanzar sus objetivos. Esto, a su vez, ejemplifica cómo los diferentes mecanismos destinados a lograr la paz y la seguridad en África se perciben como un agregado dentro de la APSA.

No obstante, aunque la APSA está diseñada para hacer frente con éxito a cualquier tipo de amenaza para la paz y la seguridad en África, la realidad demuestra que pueden surgir algunos problemas. En primer lugar, un enfoque único de la diplomacia preventiva podría no funcionar porque no tiene en cuenta las diferencias entre actores, tensiones y dinámicas. En consecuencia, como se muestra en las tres dimensiones analizadas en este artículo, una comprensión adecuada del contexto político local permite a los actores internacionales adaptar su respuesta en consecuencia. E incluso entonces, no responder a las circunstancias cambiantes también podría llevar al colapso de toda la iniciativa, como ocurrió entre Tanzania y Malawi.

En segundo lugar, los intereses de los actores internacionales o regionales siempre están implicados y pueden, por tanto, influir en el resultado de las iniciativas de prevención de conflictos. El caso de Lesoto presenta una dualidad interesante. Cuando los esfuerzos diplomáticos de la SADC liderados por Sudáfrica no funcionaron, recurrieron al componente militar para persuadir a los actores políticos de que no entraran en conflicto. Sin embargo, cuando las Fuerzas de Defensa sudafricanas entraron en el país, primero aseguraron la presa de Katse —que suministra agua a las ciudades de Johannesburgo y Pretoria—, y luego procedieron a garantizar el orden público en el país. Esta situación también puede observarse en África Central, donde el gobierno sudanés supuestamente financió al ERS y, de este modo, saboteó la cooperación regional para tener un frente unido contra el grupo rebelde.

En tercer y último lugar, a pesar de los notables avances registrados en la capacidad de África para hacer frente a los conflictos durante las últimas décadas, la falta de financiación y de voluntad política son cuestiones que siguen sin resolverse. Por ejemplo, tanto la UA como la CEDEAO han trabajado para reforzar la gobernanza democrática en sus Estados miembros, incluido Gambia. Sin embargo, cuando llegó el momento de que Jammeh dimitiera, se ignoraron todos sus compromisos personales con la democracia y el Estado de Derecho, por lo que fue necesaria una intervención internacional para que aceptara los resultados electorales.

En conclusión, África ha sido capaz de crear una arquitectura de paz y seguridad funcional capaz de utilizar mecanismos de diplomacia preventiva, así como otras herramientas de prevención como el Sistema Continental de Alerta Temprana. Esto, junto con su capacidad de resolución de conflictos y su componente militar, ha reducido drásticamente el número de guerras activas en África. Y a pesar de los importantes contratiempos, existe una clara tendencia a colaborar para gestionar las tensiones antes de que se conviertan en conflictos armados. Aún queda mucho camino por recorrer, pero África ha demostrado que, si trabaja unida y se toma en serio la prevención de conflictos, puede convertirse en un referente de la diplomacia preventiva internacional.

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[1]Notas

Texto basado en el capítulo “A Continental Approach to Conflict Prevention: An Analysis of «Preventive Diplomacy» Initiatives in Africa”, de Jerónimo Delgado-Caicedo y Natalia Andrea Morales-León, incluido en Achieving Sustaining Peace through Preventive Diplomacy, de Yanjun Guo y Zhili Han (eds.), Singapur, World Scientific, 2021, pp. 89-117.

[2] Para más información histórica, Vhumbunu (2015) y Odendaal (2013).

[3] Para más información histórica referente a Gambia, Hartmann (2017).

[4] Para más información histórica sobre el conflicto, Lalbahadur (2016).

[5] Para más información histórica sobre el ERS, Mora (2016) y Dunn (2004).