Nº 17, enero-julio 2024 - ISSN: 2524-9568

POLÍTICA DE SUBVENCIÓN A LA EDUCACIÓN DE GESTIÓN PRIVADA EN LA PROVINCIA DE CATAMARCA. ANÁLISIS MICRO, MESO Y MACRO

PRIVATE MANAGEMENT EDUCATION SUBSIDY POLICY IN THE PROVINCE OF CATAMARCA. MICRO, MESO AND MACRO ANALYSIS

La política de subsidio de la educación de gestión privada^³, recobró interés público en el último tiempo en Argentina al entrar en la agenda política en el marco del pasado proceso electoral, como una de las propuestas de campaña que postulaba un cambio en la modalidad de subsidio a la educación de gestión privada. Por ello, en este artículo nos enfocamos en el llamado “rol del estado” en la política de subvención de la educación de gestión privada, entendiendo al rol del estado como las formas en que las instituciones estatales producen bienes, ofrecen servicios, promueven actividades o regulan las interacciones sociales. De hecho, los roles son múltiples y heterogéneos, además de mutar, incrementar, abandonar, profundizar o debilitar su alcance o impactos (Oszlak, 2011).

Para dar inicio al trabajo, presentamos la reversión del breve relato Un día en la vida de Juan, utilizado por Oszlak para analizar el rol del Estado en el nivel micro. Este recurso metodológico que emplea historias de vida como instrumento, es el punto de partida para el análisis y reflexión sobre la presencia del estado en la organización de la vida de una sociedad; no como una entidad arriba o afuera de las interacciones sociales, sino que está presente (o también ausente) en las esferas de la vida cotidiana, sea a través de las conductas que prohíbe o sanciona, de los riesgos que previene, de las oportunidades que crea o niega a las personas (Oszlak, 2011).

El relato está ambientado en la actualidad, y es protagonizado por una mujer que representa a una de las tantas familias monoparentales de nuestro país. En una primera instancia hacemos referencia al amplio espectro de políticas públicas que franquean su vida, para posteriormente concentrarnos en la política educativa de subvención a la educación de gestión privada. Dado el carácter federal del país, esta última responde a lineamientos generales a nivel nacional, que adquieren particularidades según cada jurisdicción, las cuales por momentos se complementan o confrontan.

Siguiendo la propuesta conceptual de Oscar Oszlak que estructura el análisis, revisamos a nivel nacional las implicancias del sistema federal en la escala macro y el ordenamiento normativo provincial en el nivel meso. En el nivel macro, se toma en consideración las variables de subsidio a la educación privada; subsidio a la oferta o subsidio a la demanda y los pactos de dominación, de distribución y funcional. Con ello aspiramos a un debate que reactualiza las categorías conceptuales del autor de referencia, al tiempo que lo pone en diálogo con autores del campo académico de la política educativa.

El objetivo propuesto -analizar el rol del estado en la política de subsidio a la educación de gestión privada en los niveles macro, meso y micro- es compatible con el enfoque de investigación cualitativa. Se busca comprender y describir fenómenos sociales, en esta oportunidad, a través de experiencias de individuos o grupos por medio de historias de vida y analizando documentos legales (Flick, 2015). Nos posicionamos así, desde la perspectiva reflexiva - analítica, en la combinación de instrumentos.

La historia de vida, es un relato elaborado desde una perspectiva fenomenológica para visualizar la conducta humana. Las historias de vida ofrecen un marco interpretativo a través del cual, la experiencia humana puede ser manifestada en relatos individuales que luego se convierten en una herramienta para el desarrollo de la historia social de carácter crítico, logrando un acercamiento a la realidad social que ellos representan. Su preocupación principal es por la reflexión de la estructura, dinámica y evolución de las relaciones sociales que subyacen a la constitución de sujetos tanto individuales o colectivos de los miembros de los grupos en cuestión. Las historias de vida y los análisis biográficos, se vuelven un recurso de propuestas metodológicas de tipo mayor como la sistematización de experiencias (Sandoval Casilimas, 2022).

El diseño metodológico se completa con la técnica de análisis documental de los instrumentos legislativos de orden nacional y provincial que integran el corpus de análisis: la Ley provincial 3.387 sancionada en 1978, la Ley Nacional de Educación del año 2006 sancionada durante un gobierno de denominación progresista. Por último, la Ley 27.742 Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos de junio de 2024 y la Resolución del Ministerio de Capital Humano 61/24 de marzo del mismo año. Esta última creó el Programa de Asistencia “Vouchers Educativos”, definido como prestación temporaria a favor de las familias cuyos hijos asisten a instituciones educativas públicas de gestión privada con aporte estatal. Ambas normativas fueron emitidas por el gobierno actual autodenominado libertario.

Para el análisis de la información, se utilizó el modelo teórico propuesto por Crawford y Ostrom (1995) concerniente al estudio de la gramática institucional de las políticas públicas. Dicho esquema permite diseccionar los enunciados institucionales a partir de la identificación de sus principales componentes gramaticales. La aplicación de esta técnica a la lectura e interpretación de los instrumentos legales seleccionados, permitió comprender los aspectos centrales de las expresiones de las políticas públicas de financiamiento del sector educativo privado subnacional. Las normativas conllevan discursos ideológicos en su contenido, reflejan las problemáticas que el estado incorpora como “cuestiones socialmente problematizadas” (Oszlak, 1976) y la forma en que dispone de los recursos financieros y administrativos para su intervención. En un breve recorrido histórico, mencionamos el proceso de descentralización y la conformación legal del subsistema de educación privada.

La educación privada ha sido estudiada internacionalmente desde distintos enfoques (Pulido-Montes y Lázaro, 2023). En nuestro país, ellos están ligados al fenómeno de la segmentación educativa con referentes que abrevan en investigaciones en torno a la desigualdad educativa (Braslavsky, 1985); la fragmentación y segmentación del sistema educativo (Tiramonti, 2004) o la segregación educativa (Krüger, 2021). Los autores que buscan explicar el crecimiento de la matrícula en el sector, sostienen que la mejora en las condiciones de vida de la población conduce a las familias a optar por instituciones educativas subvencionadas por su calendario escolar previsible y actividades contraturno (Gamallo, 2010). Por otra parte, Cervini (2003) hace referencia a las creencias de las familias sobre el sector privado, que consideran que genera mejores resultados, perspectiva que se afirma en el desprestigio del sector público. En este marco, planteamos como objeto de estudio el subsidio a la educación privada, que reactualiza su tratamiento en la agenda estatal en el año 2023. Tal como señala Oszlak (2014), desde el análisis de las problemáticas incluidas en la agenda estatal puede apreciarse el rol del estado, apreciación a la que pretendemos aportar.

Para el abordaje propuesto recurrimos a conceptos que provienen del campo de la ciencia política como: rol del estado, nivel micro, nivel meso, nivel macro, federalismo, subsidio a la demanda y subsidio a la oferta, liberalismo, progresismo, descentralización y expropiación de los que exponemos sucintamente algunas referencias conceptuales a continuación.

Nuestro foco de atención está puesto en el rol del estado en la política de subvención del sector de educación privada. Flores (2011) define a la subvención como una técnica de fomento de naturaleza económica, es una prestación pública asistencial de carácter económico y de duración determinada. Los subsidios y las subvenciones tienen en común que corresponden a pagos que el estado hace directamente, en dinero o en especies a determinados beneficiarios.

Tal como lo propone Oszlak el análisis del rol del estado puede abordarse desde tres niveles y perspectivas diferentes, estrechamente relacionados entre sí. En un nivel micro, podría interpretarse el rol del estado observando las diversas maneras en que su intervención y su “presencia” pueden advertirse en múltiples manifestaciones de la vida cotidiana de una sociedad, particularmente en la experiencia individual de sus habitantes. El nivel meso, al que se trasladan los contenidos y orientaciones de las políticas públicas o tomas de posición, adoptadas por quienes ejercen la representación del estado. Finalmente, a nivel macro, observamos el rol del estado en términos de los pactos fundamentales sobre los que se asienta el funcionamiento del capitalismo como modo de organización social, es decir, el conjunto de reglas de juego que gobiernan las interacciones entre los actores e instituciones que integran la sociedad.

Oszlak (2011) destaca el lugar de las políticas de estado por su continuidad en tanto permiten, de manera consensuada, la resolución de problemáticas por su estabilidad y la administración de recursos. Entiende que en las políticas de estado persiste la interpretación de la "cuestión problematizada", más allá de los cambios en los cursos de acción. En este sentido, y siguiendo al autor, la política de financiamiento del sector educativo privado ha accedido a la estabilidad de política de estado por su continuidad histórica en la agenda estatal, difiriendo el nivel gubernamental y los recursos estatales destinados.

En la medida que el Estado asume la competencia de atender una problemática social, en este caso el subsidio a la educación privada, “expropia” esa responsabilidad a los actores que participan en la división de trabajo en el pacto fundacional con la sociedad. Los actores que atienden la agenda social son: “1) las organizaciones estatales, en sus diferentes niveles y jurisdicciones; 2) los proveedores del mercado, mediante los bienes y servicios que ofrecen a sus clientes y consumidores; 3) las organizaciones de la sociedad civil, que también prestan un número variado de servicios; y 4) las redes sociales solidarias, que por lo general, se hacen cargo de resolver problemas no atendidos por los demás actores o a los que la población no puede acceder” (Oszlak, 2014, pp. 6).

El estatus de política pública adquirido por el subsidio a la educación privada en el sistema educativo en Argentina está sujeto al modelo federal, composición que presenta complejidades al momento de la implementación de reformas o políticas por las particularidades de cada jurisdicción (Scioscioli, 2015). El federalismo da lugar a tres tipos de relaciones: de subordinación, de participación y de coordinación (Bidart Campos, 1997). La participación fue consolidándose al otorgar a las provincias mayor responsabilidad en las decisiones y adecuaciones jurisdiccionales de la agenda gubernamental nacional (Romualdo, 2021). Entre las obligaciones que se delegan a las jurisdicciones, se cuentan aquellas de desarrollo normativo (Ruiz y Sciosciol, 2018). A nivel subnacional el estado provincial mantiene una intervención a favor de la oferta, o sea transferencias de fondos públicos a los establecimientos educativos privados para cubrir costos salariales y administrativos, mientras que a nivel nacional se ha impulsado el subsidio a la demanda, a las familias para que sea volcado a las instituciones privadas que eligen coherente con un posicionamiento libertario a favor de un estado mínimo con menor intervención.

La descentralización de la educación inició durante el Gobierno Militar de 1976, casi la totalidad de establecimientos primarios bajo dependencia nacional fueron transferidos a las jurisdicciones (Cantini, 1983). Con la promulgación en 1978 de las leyes 21.809 y 21.810 se traspasaron 6.700 escuelas y 44.050 docentes (Fimuls, 1998). Por ejemplo, en San Juan se transfirieron 121 escuelas, en Neuquén 153, pero en otras provincias como Santa Fe, Chaco, Córdoba o Corrientes más. En Santiago del Estero por caso, llegaron a 717. Este proceso continuó con la Ley de Transferencia de Servicios Educativos Nacionales 24.049, sancionada en diciembre de 1991. En su artículo 1º, faculta al Poder Ejecutivo Nacional a transferir a las provincias y a la Municipalidad de Buenos Aires los servicios educativos administrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica. También las facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos, por lo que las instituciones pertenecientes al subsistema educativo privado de dependencia nacional, fueron transferidas a las provincias manteniendo derechos adquiridos y subsidios que recibían por parte de la Nación (Feldfeber, Puiggrós, Robertson, Duhalde, 2019). En este proceso, las provincias debieron reforzar los gastos en educación con recursos propios. Situación agravada por el desequilibrio fiscal a nivel federal, a causa de la centralización de fondos coparticipables por parte del gobierno nacional en relación a las provincias (Dalla Lasta, Lazarte y Mura, 2013).

Finalmente, consideramos los lineamientos ideológicos que estructuran las políticas en los distintos gobiernos y el valor de los acuerdos entre los sectores o actores que componen el sistema / división de trabajo, fortaleciendo, contradiciendo u obstruyendo el sentido de la política. En lo que respecta a los lineamientos ideológicos, a nivel subnacional el gobierno actual proviene del peronismo, con un modelo denominado progresista que establece una fuerte estatización en el territorio provincial. Por su parte, el gobierno nacional desde su asunción ha procedido a reducir la capacidad institucional del estado, estableciendo una transformación libertaria, antiestatista, proponiendo la abolición del estado y su intervención. Ruiz (2024) señala que el gobierno nacional resulta reaccionario con el estatismo que caracterizó a la Argentina en los últimos años. En educación, esta posición se manifiesta en su discurso en contra de la educación pública, a la que califica como adoctrinadora.

La corriente política- económica que adhiere el gobierno nacional procede del libertarismo anarco-capitalista, de la Escuela austríaca que propone la eliminación del Estado sobre la base de algunos principios fundamentales como la propiedad privada, el principio de no agresión, considerando violencia tanto la existencia de impuestos, como el robo o el fraude, entendiéndose a estas acciones como violación a la propiedad privada, por lo que comprende al estado como un ente perjudicial para el individuo.

En línea con los lineamientos del pensamiento libertario - anarcocapitalista, la política de vouchers educativos dispuestos por el gobierno nacional, reconoce como antecedentes las reformas aplicadas por Margaret Thatcher en la década de 1980-1990. Estas promovían la libertad de elección y el financiamiento por alumnos, orientando la política hacia la desregulación del mercado y la libre competencia. Las reformas de Thatcher, se inspiran en el pensamiento del economista Milton Friedman, Premio Nobel de Economía 1976, quien criticaba la ineficiencia del sistema público, pero aseguraba la importancia de la alfabetización para el sostenimiento de la sociedad democrática. En su trabajo seminal de 1955, The Role of Government in Education, sentó las bases del cheque o voucher y la libre elección de las escuelas. Friedman, profundizó su perspectiva en sus obras Selling schooling like groceries (1973) y The Promise of Vouchers (2005). En ellas, señala que había dos formas de subsidiar la producción, subsidiar al productor o al consumidor. En educación, se inclinaba por subsidiar al estudiante para establecer mayor competencia escolar, para hacer más atractivas las propuestas educativas (Cajamarca, 2018).

Este sencillo relato de un día cotidiano es similar al de miles de familias argentinas y es útil para mostrar cómo, en aspectos casi imperceptibles, el estado está presente de múltiples formas en la vida de las personas. En cada momento histórico, la intervención estatal varía en más o menos interacciones. El relato podría haber sido diferente si la trasladamos en el tiempo a la década en 1954, como en el original, o al año 2000 o incluso en distintos periodos de gobiernos entre 2010 y 2020, y en cada uno de estos momentos, el estado habría desempeñado roles diferentes.

El relato está ambientado en la actualidad, y a continuación agregamos más precisiones a esta historia. En marzo de 2024 María se despertó en la casa donde vive desde hace unos años en Catamarca, en un barrio construido por el Instituto Provincial de la Vivienda (IPV), que está un tanto aislado de otros barrios más integrados ubicado al sur de la ciudad. Este tipo de barrios, realizado a través de políticas estatales de vivienda con presupuestos de orden nacional, provincial y municipal, son la principal respuesta al déficit habitacional del país, aun cuando no responden a las tendencias actuales en materia de urbanización (Maubecin, Ruzo, Solá Vigo, 2018). Por su vivienda, María paga una cuota que el gobierno provincial mantuvo casi congelada hasta este año en que anunció un aumento importante.

María se inscribió para conservar el subsidio en la tarifa de electricidad, aunque la empresa es mayoritariamente estatal, aún le preocupa el posible corte del servicio si no llega a pagar a tiempo las tarifas. Ella y su hija viajan en colectivo porque su hija usa el boleto estudiantil gratuito (Decreto Acuerdo N° 792/2015). El día anterior, pudieron hacer el trámite para registrar sus tarjetas y así mantener descuentos en el precio del boleto. Desde el inicio del año el conflicto del transporte fue creciendo, los colectivos llegaban repletos. Cada vez se viaja peor, pero al menos, el boleto es muy barato.

La radio emite las disposiciones del nuevo gobierno nacional sobre los voucher para quienes envían a sus hijos a colegios de gestión privada con al menos un 75% de subvención estatal. Los vouchers cubrirán un 50% de la cuota. Como en Catamarca los colegios de gestión privada reciben un 100% de subsidio de la planta docente, las cuotas no son inaccesibles. Muchas familias optan por este tipo de escuelas a pesar de las distancias que deben realizar para acceder a ellas, que por lo general están ubicadas en el centro o norte de la ciudad. Sin embargo, más allá del aporte estatal, las cuotas fueron aumentando en septiembre de 2023 por Resolución Ministerial N°642/23. En diciembre, con la Resolución ministerial N°868/23, se dio un nuevo aumento de hasta un veinte por ciento (20%). En febrero de 2024, en el marco de un cambio de gobierno a nivel nacional, se liberaron de regulación los incrementos, por lo que María considera la opción de cambiar a su hija a una nueva escuela que se inauguró para los vecinos del barrio a ocho cuadras de su casa. Ella prefiere enviar a su hija a un colegio privado porque supone que la enseñanza es mejor y la cuota no era muy alta, pero la cosa dejó de ser así. A esto se suma que cuando hay paro de transporte debe faltar a clase. Con los aumentos de la cuota, considera la posibilidad de cambiar de colegio cuando termine de cursar el nivel primario. Al escuchar la noticia de la implementación de los vouchers escolares, vuelve a colocar en sus pensamientos esta cuestión.

La plaza principal es el escenario habitual de manifestaciones, ahora son empleados de programas y organismos nacionales que reclaman por la no renovación de sus contratos, en este caso pertenecían a Vialidad Nacional^⁴. En los primeros meses del gobierno nacional se produjeron numerosas suspensiones de contratos. En provincias como Catamarca, los porcentajes de empleos estatales nacionales son significativamente menores frente a los porcentajes de empleos provinciales o municipales, que se han constituido en fuertes empleadores forzados por las transferencias unilaterales de servicios desde la Nación. Por las crisis de sus economías, en definitiva se produce un doble proceso, la reducción del empleo público del orden nacional y el crecimiento progresivo en el plano subnacional (Oszlak, 2003). El gobierno Nacional en su orientación actual tiende a la reducción del estado mediante reformas, descentralización y privatización, con posiciones cercanas al estado mínimo, dejando lugar a la lógica del mercado como principio organizador de la vida. En el trabajo de María también se redujo el personal por la no renovación de contratos, por eso la jornada laboral no sería normal.

Haber olvidado su teléfono le preocupa. No sabrá si la escuela comunica que debe retirar antes a su hija por la falta de algún docente o algún problema de infraestructura, como ya ha sucedido antes. Tampoco podrá tramitar la ayuda escolar que este año se incrementó bastante, y con ella podría comprar un nuevo guardapolvo. Este es de uso obligatorio desde el año 2015, en el que el Gobierno de Catamarca reglamentó la ley 5416 que lo impuso en todas las escuelas, tanto públicas como privadas con aporte estatal. Al menos, calcula María, no debe afrontar el costo de los libros, porque el gobierno provincial entregó remanentes de libros comprados el año pasado a estudiantes de todas las escuelas públicas y de gestión privada. En la última reunión de padres, les pedían cuidarlos porque este año se interrumpe la política de provisión de libros de cobertura nacional (Villalba 9 de abril 2024), iniciada con el Plan Social Educativo entre los años 1993 y 1999 (Llinás, 2005) y continuada en distintos gobiernos con otras denominaciones y financiamientos (Arcidiácono, 2006).

Si no hubiera olvidado su teléfono podría averiguar sobre el nuevo programa de voucher. Cuando sean las 13 horas saldrá de su trabajo rumbo al colegio para regresar junto con su hija a su casa. El momento en el que situamos la historia de María, marzo de 2024, se desarrolla una transición entre gobiernos que postulan diferentes visiones sobre el “rol del estado”, por un lado el gobierno que asumió en diciembre de 2019 hasta diciembre de 2023 de tendencia progresista y el gobierno que asumió el 10 diciembre de 2023 que se define a sí mismo como el primer gobierno libertario^⁵ que “se podría sostener ha iniciado un proceso de recomposición, de recambios y transformaciones del Estado y lo público” (Ruiz, 2024).

A continuación, presentamos un listado sobre posibles opciones del rol del estado que fue tomado del texto El rol del Estado: Micro, Meso, Macro de Oscar Oszlak (2004). En cada ítem, respaldamos con la normativa vigente en la que se explicita la posición del gobierno nacional actual, contraria a la que sostuvo el gobierno precedente:

• Ser empresario, produciendo, bienes y servicios o privatizar las empresas estatales. Artículo 7 Ley 27.742;

• Asumir un papel activo en la inversión pública, financiando obras y realizando en forma directa, trabajos de infraestructura física (como la construcción de escuelas) o suspender la obra pública. Artículo 63. Ley 27.742;

• Subsidiar parcialmente ciertos servicios públicos mediante transferencias a empresas estatales o privadas, que permitieran mantener reducidas las tarifas que deben pagar los usuarios. Artículo 162 Ley 27742;

• Combatir la especulación, controlando precios y regulando algunos sub-mercados a fin de amparar a sectores de menores recursos (como los alquileres, indumentaria o alimentación) o liberar de regulaciones a las empresas y abrir importaciones. Ley 19.549 Artículo 8° bis.

• Intervenir en los conflictos entre empresarios y trabajadores, regulando los convenios salariales y los niveles de remuneraciones. Artículo 77 Ley 27.742. Decreto 70/2023.

La consideración que realiza Oszlak, y que resulta apropiada en este contexto, es que la vida de las personas en su tiempo, sus oportunidades de progreso económico y de realización individual, la educación de sus hijos, las condiciones y estabilidad de su trabajo, sus posibilidades de satisfacer ciertas necesidades materiales básicas, pueden verse influidas y alteradas por las variadas respuestas (tomas de posición y cursos de acción) que el estado decida instrumentar en cada momento (Oszlak, 2011) en diferentes planos y en función de las relaciones de poder existentes. En el caso de María, dada la transición de gobiernos de distinto signo y la configuración federal del país, su situación se torna impredecible y alcanzada por contingencias que alteran la continuidad de la escolarización de su hija.

En este ejemplo la configuración federal del país se materializa en flujos de acciones estatales nacionales y subnacionales que se contraponen, articulan o yuxtaponen. En un contexto nacional de ajuste y reducción del gasto público, la búsqueda de una menor intervención estatal puede producir efectos contrarios. Ante la imposibilidad de continuar accediendo a servicios brindados por los sectores privados de salud y educación, se ve forzada la elección de servicios estatales. Este efecto que también produce consecuencias en el sector privado, como pérdidas en su capital; lo que hace que el gobierno nacional actúe en consecuencia, interviniendo en socorro del sector privado y de las familias que optan por los servicios privados en educación.

En el nivel meso encontramos la forma en que el estado materializa su presencia en la búsqueda de resolver la “agenda social”, como indica Oszlak “el estado es lo que hace” (Oslak, 2011). Es en este sentido en el que abordamos el estudio de los marcos institucionales y normativos en que se manifiesta el accionar estatal. Para el abordaje propuesto en el nivel meso, analizamos el rol del estado en la política de subvención de educación a nivel provincial y la política nacional de vouchers educativos. Entendemos como señalan Oszlak y O’Donnell, (1983) que toda política implica una posición del estado frente a una cuestión socialmente problematizada, por lo tanto, no constituye un proceso lineal y coherente, sino que es parte de un proceso histórico, social y político. Por ello, nos detendremos en el curso de acción dispuesto a través del cuerpo normativo del estado subnacional de Catamarca, señalando los actores afectados por la posición tomada, desplegada burocráticamente en la asignación de recursos.

Siguiendo la perspectiva del autor, el estado provincial incluye en la agenda estatal el financiamiento a los proveedores privados del mercado de bienes y servicios educativos, uno de los actores que forman parte de la división de trabajo del “pacto fundacional” (Oszlak, 2014). El Decreto-Ley 3.387 del año 1978 y aún vigente, regula la enseñanza privada en la provincia y dispone el financiamiento al subsistema educativo privado por medio de la subvención. La transferencia de recursos por parte del estado queda establecida desde el artículo 57 al 67 de la esa ley, sin definir el fin u objetivo de la intervención y comprende:

“La contribución del Estado en concepto de aporte comprende el sueldo básico, bonificación por antigüedad y cualquiera otra bonificación, sueldo anual complementario, salario familiar, aportes jubilatorios del personal directivo, docente y docente auxiliar, conforme con los que perciben los docentes provinciales, en los términos, cantidades y condiciones que se determinan en el presente título”, (Art 57, Ley 3387/78).

Al amparo de esta ley, el subsidio otorgado a la oferta en la actualidad asciende al 100 %, el tope fijado en el artículo 62 de la normativa, pudiendo establecer aranceles diferenciados. El sector privado, uno de los actores favorecidos, no sólo ha adquirido co-financiación sostenida por gobiernos de diferentes tendencias ideológicas, sino también autonomía, en tanto la normativa no cuenta con reglamentación y el control instituido no especifica los mecanismos, quedando a la discrecionalidad del funcionario de turno (Dalla Lasta, Lazarte, Mura,2013). En la política expresada legislativamente se crea la estructura organizativa y administrativa, constituyendo la dirección General de Enseñanza Privada. Al respecto el artículo 65 indica: “La Dirección General podrá practicar todas las supervisiones que estime necesarias para determinar si los establecimientos adscriptos se encuentran dentro de las categorías en las que perciben el aporte estatal” (Art. 65 Ley 3387/78).

Dalla Lasta, Lazarte y Mura (2013) sugieren la modificación del artículo mencionado, considerando la necesidad de mayor especificidad en las obligaciones a controlar. Además señalan la escasa o nula información disponible en relación con la política de subvención, manifestando que se desconoce: “qué escuelas reciben aportes estatales, cuáles son los motivos por los cuales obtuvieron los aportes, cuál es el monto y la relación con los aranceles que cobran (…) aportes estatales y el nivel socioeconómico de los alumnos, las características confesionales o el proyecto educativo de las escuelas privadas”, (página, 4).

La subvención dispuesta por el gobierno provincial benefició a sectores sociales medios y altos que ya tenían acceso al subsistema educativo privado. También a los sectores sociales medios y bajos que se fueron insertando ante el incremento de la oferta y los bajos costos, además de las becas que ofrecen las instituciones. En este sentido, Adamson (2016) hace referencia a que tal financiamiento permite mayores oportunidades de acceder a educación de calidad a sectores sociales mayoritarios.

La política provincial de subsidio a la oferta, se complementa en la actualidad con la política nacional del Programa de Asistencia “Vouchers Educativos”, Resolución 61/24 del Ministerio de Capital Humano de la Nación. Dicho Programa consiste en el otorgamiento de una “prestación temporal” a familias que envían sus hijos a escuelas que reciben un aporte estatal no menor al 75%. Para la obtención del beneficio las familias no pueden contar con un ingreso superior a siete salarios mínimos, requisito delimita el sector beneficiario. La prestación será del 50% del valor de la cuota programática, es decir, se aplica sólo a la educación obligatoria, excluyendo la oferta de talleres extraprogramáticos como la enseñanza de idiomas y actividades deportivas o artísticas.

El Programa, según consta en la Resolución, pretende garantizar la permanencia de quienes asisten a escuelas subvencionadas ante la situación económica del país. Este expresa como necesaria e importante la asistencia a “las familias con menores recursos para que puedan afrontar el costo que supone la educación de sus hijos” (Resolución 61/24). En los argumentos que conforman el programa de vouchers, se hace mención a la educación como un derecho social y personal que debe ser garantizado por el Estado y cita los incisos a, e, h y u del artículo 11 de la Ley de Educación Nacional Nº26.206, que establece fines y objetivos de la normativa. Los mismos hacen referencia a la intervención del estado para la reducción de las desigualdades y garantizar la inclusión. A su vez, invoca los artículos de 79 y 80 de la misma ley, los cuales imperativamente responsabilizan al ex Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología -ahora Secretaria de Educación- a la generación de políticas de promoción de la igualdad educativa, reduciendo injusticias que afecten el derecho a la educación. El segundo artículo citado, establece la asignación de recursos estatales con el fin de garantizar igualdad de oportunidades y resultados educativos a los sectores más desfavorecidos.

La política subnacional que se mantuvo durante los últimos gobiernos, independientemente de sus signos políticos, fue de subsidio hacia la oferta; la política nacional recientemente establecida por un gobierno perteneciente a la nueva derecha - conservador, contrariamente en su propuesta se inclina hacia el subsidio a la demanda. En este solapamiento de intervenciones estatales, finalmente se favorece a los mismos actores por doble vía. El sector educativo privado en la provincia de Catamarca ha logrado incrementar y diversificar la oferta educativa, acrecentando también la matrícula de alumnos de sectores sociales medios- bajos a través del subsidio a la oferta. El Estado provincial ha desplegado su capacidad administrativa y organizativa en función de su desarrollo, pero sin facultades de control. A su vez, la política nacional aplicada tiene por beneficiarios a los mismos actores a través de un subsidio a la demanda, es decir, a las familias que eligen para sus hijos el subsistema privado. Antagónicamente, el sector educativo del ámbito público se encuentra con menos recursos para cumplir su función. Tal desinversión es fuertemente cuestionada desde el campo académico que lo ve como factor de una distribución dispar de las matrículas en el sistema educativo. Ello se vincula con desigualdad social, superando la antípoda de público o privado, haciendo hincapié en que diferentes grupos sociales acceden a distintos tipos de educación (Feldfeber, Puiggrós, Robertson, Duhalde, 2018), un fenómeno ampliamente estudiado de calidad educativa diferenciada según el origen socioeconómico de la población (Krüger, 2021).

La normativa provincial que habilita la política de subvención al sector privado no manifiesta expresamente el objeto de la intervención estatal. Sin embargo, a través identificar a quien se posiciona como beneficiario directo e inmediato, puede establecerse que la cuestión problematizada responde a fortalecer al subsistema educativo privado a través de la asignación de recursos y la generación mayor autonomía.

A nivel macro, la política de subvención a la educación de gestión privada adquiere estatus de política pública a partir del año 1978. En el marco de la dictadura militar que inició en 1976 en Argentina, las acciones de gobierno respondieron al liberalismo conservador. El tratamiento del sector educativo privado, la ampliación de sus facultades, su fortalecimiento y desarrollo como cuestión problematizada e incluida en la agenda estatal, tiene antecedentes en la década del 50, a través del reclamo docente que exigía protección estatal.

El decreto Nº12.179 de 1960 concede a instituciones particulares la posibilidad de otorgar títulos de validez nacional, lo que permite reconocer el funcionamiento de la educación privada y la eliminación de la presentación de exámenes ante docentes de escuelas estatales. El decreto Nº 371 del presidente Arturo Ilia, incorpora a los institutos privados a la enseñanza oficial (Morduchowicz e Iglesias, 2011). La incorporación abrió el camino al amparo estatal de la mano de la subvención y así va permitir su crecimiento rotundo.

La Ley Nacional Nº 13.047 creó el Estatuto docente de Establecimientos Privados, estipulando la equiparación de los salarios con los docentes del sector público. Para ello, el Estado aportaría el pago mínimo de los sueldos del personal. Además, se buscaba resolver la inestabilidad de sus docentes abordando disposiciones sobre los haberes, modalidades en la designación de cargos, deberes y derechos. También determinaba los aranceles que se podían aplicar a sus alumnos y creaba el Consejo Gremial de Enseñanza Privada, para controlar los contratos realizados en el sector privado. Con dicha normativa los docentes del sector privado reciben la protección estatal, y con ella también el sector accede a los recursos para continuar su expansión (Morduchowicz e Iglesias, 2011).

La Ley Nacional Nº 14.473 completó la Ley Nº 13.047, determinando los deberes y derechos del personal docente que presta servicios en los organismos dependientes del Ministerio de Educación, incluyendo a los docentes del sector privado que estaban bajo la órbita estatal. Por medio de ésta normativa, se reconoció el derecho a gozar de una idéntica remuneración a la que en igualdad de condiciones percibía el personal de las escuelas estatales, entre otros.

Hasta el año 1955, la subvención máxima estatal era del 60 por ciento del costo de los cargos docentes si el establecimiento era gratuito, y del 45 por ciento si no lo era. Sin embargo, el porcentaje fue creciendo, incluyendo al personal directivo, docentes auxiliares y se estableció la planta de personal máximo a subvencionar por el estado (Feldfeber, Puiggrós, Robertson, Duhalde, 2018). En esto se evidencia el amplio espectro de aranceles del sector privado, que contempla inclusive a un grupo de instituciones de cuota cero; es decir, aquellas se perfilan como una opción educativa que no se sostiene con una cuota de las familias.

Durante los años 90´, en el Gobierno de Carlos Menem, se desencadena el proceso de reforma del estado con políticas de descentralización, privatización y desregulación de los servicios sociales. Las subvenciones no fueron justificadas desde la importancia de la equiparación salarial de los docentes, sino desde la “libertad de elección, libertad de enseñanza y libertad de aprender” por medio del Decreto Nacional 2.542. Durante este periodo, se culminó el proceso de traspaso de los servicios educativos estatales a las provincias y de las facultades sobre las escuelas privadas a las provincias, con lo que se contempló el derecho de elección de la institución educativa.

En el año 2006 se sancionó la Ley de Educación 26.206 vigente hasta la actualidad, dejando atrás la Ley Federal de Educación sancionada durante la Presidencia de Carlos Menem. En consonancia con la normativa nacional vigente, Catamarca sancionó en el año 2013 la ley 5.381 con la misma impronta de la normativa nacional. En ella se adhiere a la denominación de “educación pública de gestión privada”, que engloba a las instituciones cuya administración puede estar conformada por cooperativas, sindicatos, credos reconocidos por el registro nacional de culto o particulares.

En la actualidad, el gobierno nacional introduce cambios en el estado y en las políticas a partir de la perspectiva libertaria. Adscribe a las privatizaciones de los servicios públicos, tanto de manera endógena, esto es poniendo a funcionar a los servicios públicos bajo la filosofía de la empresa; como exógena, es decir con la apertura del sector empresarial o externo a la participación en los servicios públicos; y también con formas híbridas, bajo fórmulas que combinan la “endo” y “exo” privatización de los servicios públicos (Moschetti et al., 2017). En este marco, establece una política de vouchers educativos cuyo objetivo - según lo expresa en la Resolución 61/24 - es la de asistir a las familias cuyos hijos asisten a escuelas subvencionadas por el Estado, con el fin de garantizar la permanencia de los estudiantes en las instituciones.

El estado subnacional y nacional, con signos políticos diferentes, mantienen un pacto distributivo con el sector educativo privado. Este último es beneficiado por la transferencia de recursos por una doble vía - a través de la oferta y de la demanda - en desmedro del sector estatal. Las políticas de subvención estatal llevan décadas sin ser revertidas, aún por gobiernos progresistas de tendencia estatista, es decir que la posición del estado nacional le ha otorgado de manera sostenida un lugar de privilegio al subsistema educativo privado.

El Estado Argentino en los años ´90, en un giro conservador con procesos de privatización y mercantilización, retoma el pensamiento del estado mínimo; corriente política - ideológica que plantea la reducción del aparato institucional y su capacidad de intervención. Oscar Oszlak (2003) señala que durante el Gobierno de Menem no se alcanzó el Estado Mínimo, sino una metamorfosis por ser un estado agregado, con una estructura organizativa sobrecargada, que no pudo generar funciones reguladoras de los servicios privatizados.

En la actualidad, se pretende la ausencia total de la intervención estatal, concebida como un obstáculo que violenta la propiedad privada. En el campo educativo ello se hace efectivo a través de la política nacional de vouchers, que favorece al sector privado, impulsado la competencia por medio del financiamiento de la demanda. En este sentido, según lo dispuesto por Ball y Youdell (2007), el programa recientemente lanzado expresa una privatización endógena y exógena. Por un lado, el Estado pretende reactivar la competencia en el subsistema educativo privado en búsqueda de la eficiencia y calidad educativa, al tiempo que transfiere recursos que aportan a su crecimiento y desarrollo.

El Estado fortalece su pacto funcional con el sector, sosteniéndose en la idea de que es menor el costo de subsidiar al estudiante en el sector privado que mantenerlo en el sector público; persiguiendo la reducción del gasto para alcanzar el estado mínimo o más bien la ausencia del estado. Oszlak (2003) citando a Torres (1999), señala que el estado puede definirse por su tamaño o grado penetración, sin embargo, expresa que su tamaño grande o pequeño no equivale a su penetración. Bajo estas consideraciones, señalamos que estaríamos en frente a lo que O’Donnell denomina “sesgo sistemático”, mediante el cual el accionar estatal tiende a beneficiar a los sectores dominantes de la sociedad. Puesto en palabras de Oszlak, la pregunta es si el capitalismo “social” o “con rostro humano” puede florecer bajo condiciones de ajuste estructural extremo, apertura irrestricta, endeudamiento externo crónico y creciente ausencia del estado (Oszlak, 2011).

En el campo educativo, el intento de cuadrar la lógica del mercado y la lógica del derecho carece de ejemplos exitosos, más bien lo contrario. Abundan las experiencias emprendidas en pos de subsanar los efectos adversos de las medidas orientadas por intereses eficientistas de mercado. Estas arrojaron como saldo cada vez más sectores sociales en los márgenes de la sociedad, porque las reglas del mercado libradas a su propia dinámica, agravan las condiciones de pobreza estructural.

El programa denominado “vouchers educativos”, sin llegar a ser la concreción de las ideas de Fridman o el cumplimiento de una promesa de campaña, pone en escena el orden de prioridades del actual gobierno y sus pactos. Desplaza el interés por lo público y se presenta como un estímulo a quienes ofrecen y demandan educación privada; y más aún, representa un refuerzo a los procesos ya iniciados de diferenciación de circuitos de calidad educativa.

En un contexto de recambio de modelo de gobierno nacional y un reposicionamiento del estado en múltiples sectores claves en la vida cotidiana, las proyecciones de futuro de las personas se ven alteradas. La caída de los ingresos de los sectores medios que optaron por las escuelas de gestión privada, representa un riesgo inminente para las instituciones educativas privadas. Ello fuerza a la intervención estatal con una lógica diferente a la que predominó desde el surgimiento de los sistemas educativos, en definitiva, el corrimiento del estado trasmuta en su continuación por otros medios. Aun cuando en el plano de lo micro las personas e instituciones se esfuerzan por mantener su actividad y rutinas, este tipo de intervenciones ponen en evidencia un epifenómeno de tras del cual se desarrollan procesos más profundos y relevantes.

Para Oszlak, el estado es lo que hace, y lo que hace define la sociedad en que vivimos. Si bien la política de subvención ha permitido el crecimiento de la oferta del sector de educación privada y la inclusión de los sectores medios - bajos, como es el caso de María que presentamos al inicio, los cambios introducidos a nivel nacional pueden alterar la rutina cotidiana de personas como María. Estamos ante una sociedad con mayor desigualdad social -y por ende educativa-, que ha llevado a que diferentes grupos accedan a distintos tipos de educación. Esas desigualdades no se asocian linealmente con el clivaje estatal-privado, sino que se producen también al interior de ambos sectores y en relación, en muchos casos, al origen socio-económico de la población.

El estado provincial mantiene un pacto funcional con el subsistema educativo privado, que se ha materializado en el Decreto Ley 3.387. Este pacto se extiende en el tiempo e incluye a los gobiernos progresistas, con corrientes de pensamiento político que promueven la intervención estatal y la defensa de lo público. Desde la perspectiva de Oszlak, estaríamos ante una política de estado, por su estabilidad y continuidad. La legislación ha permitido desplegar estructura administrativa acorde al mismo.

El Gobierno Nacional, desde un pensamiento libertario – anarco - capitalista, produce políticas que benefician y asisten desde la demanda al sector privado, fortaleciendo el pacto funcional y distributivo que mantiene históricamente. María, logró acceder a políticas estatales que garantizan el derecho a la educación de su hija como el boleto estudiantil gratuito, a una vivienda por la que paga una cuota mínima, el servicio de luz subsidiado y su hija puede asistir a una escuela con subvención escolar de bajo costo, que su salario puede pagar. Sin embargo, enfrenta la incertidumbre de un cambio en el rol del estado, que de manera pendular se retrotrae a décadas pasadas postulando su reducción y liberación de sus funciones al mercado y a la sociedad. María, podrá beneficiarse del Programa Vouchers Educativo, pero también puede dejar de percibir el subsidio del sistema energético, y si no paga se quedará sin servicio. La cuota que debe abonar por su vivienda seguramente aumentará, porque el gobierno subnacional deberá incrementar su recaudación para enfrentar los recortes dispuestos por el gobierno nacional.

El pacto distributivo, una de las construcciones analíticas de Oszlak (2011) que permiten identificar las bases en que se sostiene la sociedad capitalista, conlleva a las preguntas ¿Quiénes participan en la distribución de la riqueza? ¿Quiénes quedan exentos de esta distribución? ¿Quiénes afrontan los costos? ¿Quiénes se apropian de los beneficios y en qué proporción? En nuestra historia, no es María la única protagonista; la historia puesta en perspectiva nos habla indirectamente de que se ponen en juego las oportunidades de su hija, a quien no hemos dado nombre. Puede ser cualquier niña argentina que guardará en sus recuerdos este periodo, en los que observa a su madre cavilar en la incerteza y que en los sentimientos infantiles se traducen en cambiar los largos viajes en colectivo por una caminata hacia la escuela del barrio. Cambiar a sus compañeros de siempre por otros niños, en dejar de estudiar con los mismos libros escolares que se entregaban en todas las escuelas, sean públicas o privadas.

El derecho a la educación como derecho humano complejo, implica el derecho a elegir la educación que se desea, sin embargo, el goce de este derecho requiere de ciertas acciones estatales que posibiliten tal elección. En el caso de la provincia de Catamarca, que el subsidio del 100% a las instituciones privadas se combinó con otras acciones como el uso de guardapolvo obligatorio, boleto estudiantil, entrega de libros, la regulación y control de los aranceles constituyó a la educación privada en una opción viable para familias de sectores medios y bajos. La llegada de los denominados Vouchers, implementados por el gobierno nacional, se presenta como un refuerzo para mantener esta opción en un momento de crisis económica. Sin ser un cambio de esquema de un modo de subsidio a otro, esta medida se anuncia en principio como temporal y que no alcanza a la totalidad de la matrícula del sector privado.

Las políticas provinciales y nacionales de financiamiento al subsistema de educación privada, generan un efecto opuesto en relación a la distribución equitativa de alumnos, a partir de sus diferentes orígenes socioeconómicos. Sin embargo, es importante reconocer la oferta educativa del sector - privado, confesional o cooperativo - que responde más bien a la división del trabajo señalada por Oszlak. En el pacto fundacional, hay organizaciones de la sociedad civil que brindan respuesta a la ausencia de ofertas educativas, se hacen cargo de problemas no resueltos por el estado o que no ingresan a la agenda estatal. La acción de tales sectores fue valorada en momentos recientes como el periodo 2020-2021, durante la pandemia. Son las llamadas escuelas de cuota cero, que serían inviables con un esquema de subsidio a la demanda. Pero no son esas experiencias las que concentran las preocupaciones de quienes denuncian el ensanchamiento de las brechas educativas. El foco está puesto en las experiencias que se precipitan a la competencia en la política nacional de Vouchers Educativos, planteada como un estímulo que favorece al sector educativo privado a través de una doble vía, produciendo una selección de los alumnos según su perfil socioeconómico. La preocupación es la tendencia al cierre social y la monopolización de saberes en los sectores altos y la exclusión de los sectores más vulnerables.

Oszlak, en artículo La Reforma del Estado: El Día Después (1993) y con el objetivo de analizar la reforma estatal implementada en la década de los 90´, nos invitaba a posicionarnos imaginariamente en el cruce de dos avenidas ante el apagón súbito de los semáforos. Recuperamos esa invitación para pensar la actualidad y el viraje de rumbo político de hoy, en el que las políticas dispuestas por el gobierno nacional vuelven a pregonar en favor del apagón del semáforo del estado para la concreción de la utópica ausencia de éste; ausencia en la cual, sólo los sectores de mayor poder adquisitivo y el sector privado, lograrán transitar deliberadamente. Aun con esta orientación, sale al auxilio de los sectores que sienten los efectos del resto de las políticas del gobierno nacional en sus economías, limitando su promesa de campaña de los Voucher educativos a una implementación que solo contempla por tres meses un pago adicional a las familias. En este contexto la educación, que es considerada por el libertarismo un factor importante para la concreción de sus propuestas, queda a medio camino entre un derecho humano al alcance de todos y una mercancía que podrá ser adquirida y disfrutada por unos pocos.

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1 Licenciada en Ciencias de la Educación, Doctora en Ciencias Humanas -Mención en Educación. Instituto Regional de Estudios Socio Culturales - Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas - Universidad Nacional de Catamarca (IRES-CONICET-UNCa). Contacto: ceciliamelendez.unca@gmail.com

2 Licenciada en Ciencias Políticas. Instituto Regional de Estudios Socio Culturales - Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas - Universidad Nacional de Catamarca (IRES-CONICET-UNCa)

3 Usamos de manera indistinta los términos subsidio y subvención, la etimología de la palabra subsidio del latín subsidium que significa ayuda, auxilio, protección, socorro, refuerzo. Un subsidio es un pago, monetario o en especies, que realiza un agente económico, el donante o gobierno, a un agente receptor, el donatario, para ayudarlo a resolver problemas de pobreza o inequidad (Yáñez, 2022).

4 Ley de Bases y Puntos de Partida Para la Libertad de los Argentinos. Ley 27742 Artículo 2° incisos a y b, Artículo 3 incisos a y b.

5 Algunos de los principios del Libertarismo son: ningún hombre ni grupo de hombres puede cometer una agresión contra la persona o la propiedad de alguna otra persona; no se aprueba la interferencia del gobierno en los derechos de propiedad o en la economía de libre mercado a través de controles, regulaciones, subsidios o prohibiciones; se insiste en que cualquier servicio que verdaderamente preste el gobierno podría ser suministrado en forma mucho más eficiente y moral por la empresa privada y cooperativa (Rothbard, 2013).