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atribuyen a los bloques legislativos apartados específicos en sus respectivas reglamentaciones internas dando cuenta así, de su impronta y su vigencia institucional.

De forma particular, ambos reglamentos sobre el funcionamiento interno de cada Cámara especifican en su artículo número 55 que tres o más miembros (Diputados o Senadores según correponda) podrán organizarse en bloques de acuerdo a sus afinidades políticas. Adicionalmente, se establece que cuando un partido político existente con anterioridad a la elección de los diputados tenga sólo uno o dos diputados en la Cámara, podrán ellos mismos actuar como bloque.

A partir de lo estipulado en los mencionados artículos del Reglamento, es posible deducir que los bloques son organizaciones que tienen por finalidad instar a la unificación de los legisladores dentro del cuerpo legislativo y que dicha unión se fundamenta en virtud de sus afinidades políticas o la posición política asumida por los legisladores miembros del bloque.

La recomposición político-institucional argentina luego de la crisis del año 2001 implicó el acuerdo y el consenso del partido de gobierno para poder aprobar leyes. La presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007) debió enfrentar la falta de mayoría legislativa con consensos que le permitieran dar sustento a la gestión. Kircher rápidamente logró incorporar a los otros bloques peronistas conformados por los diputados electos de las otras líneas del peronismo que compitieron en las presidenciales del 2003 y así reunificó al Partido Justicialista (en adelante PJ) obteniendo una mayoría legislativa. Sin embargo, en menos de dos años el PJ se fracturó entre “kirchneristas” y “duhaldistas” y para las legislativas del 2005 se enfrentaron dando como resultado una pérdida para el oficialismo de la mayoría de su contingente legislativo; pero en poco tiempo logró gestar los acuerdos necesarios con bloques minoritarios para incorporarlos a la coalición y logrando, en algunos casos, el apoyo del peronismo no kircherista y de bloques provinciales. Los acuerdos dieron sus frutos ya que el partido logró retener la presidencia en 2007 con la elección de la primera dama, la senadora Cristina Fernández de Kirchner.

Durante el primer mandato de Cristina Fernández (2007-2011), el kirchnerismo logró contar con mayorías legislativas en ambas Cámaras con acuerdos con los bloques del otro sector del PJ y con bloques provinciales. Sin embargo, el revés que tuvo en 2008 por la denominada crisis del campo ocasionada por la Resolución 125 del impuesto a la retenciones al agro derivó en la fragmentación del bloque oficialista en la Cámara Baja. Esto se tradujo en el pasaje de algunos de sus miembros a otros bloques o en la conformación de nuevos bloques provinciales, lo cual se incrementó con la derrota electoral en las legislativas del 2009. Desde este año, al no contar con mayoría en Diputados, el kirchnerismo se vio obligado a incrementar su capacidad de negociación para lograr una nueva mayoría que permita lograr mayorías para aprobar las leyes (Corral y Foresti, 2009). Sin embargo, para las elecciones presidenciales del año 2011 la oposición no logró ser una oferta atractiva para los electores y el oficialimo obtuvo el 54% de los votos, lo que permitió a Cristina Fernández de Kirchner obtener su reelección1. Así, el oficialismo logró consolidarse en Legislativo ampliando la coalición legislativa con apoyos que provenían de bloques pequeños o monobloques mientras que la oposición parecía fragmentarse en la Cámara Baja aunque también lograba una coalición estable (Corral y Foresti, 2018).

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Los bloques, entonces, son actores fundamentales en la dinámica legislativa y cobran un mayor protagonsimo en contextos en los cuales el gobierno no cuenta con una mayoría legislativa y requiere de negociaciones con los bloques opositores para alcanzar los acuerdos necesarios que le permita la aprobación de leyes.

Dada la relevancia política que asumen los bloques en la dinámica político-institucional del sistema político argentino se desarrollaron diversas corrientes de investigación que los tienen por objeto de estudio pero no han podido abordar en profundidad cuál ha sido la evolución de estas organizaciones al interior del Congreso argentino. Por lo tanto, de este vacío en el análisis de estos grupos parlamentarios y, sumado a las características de la política argentina entre 2009 y 2015, surgen algunos interrogantes, a saber: ¿cuál ha sido la evolución de los bloques legislativos argentinos durante este periodo? ¿De qué modo evolucionaron? ¿Existen factores que influyen en su conformación y desintegración? La consolidación del oficialismo en la Cámara Baja producto del triunfo en las elecciones presidenciales en 2011 implicó un escenario particular para los bloques opositores. Este nuevo escenario, ¿presentó un comportamiento en estos bloques diferente del periodo 2009-2011? De ser así, ¿cuáles son las diferencias que presentó el periodo 2011-2015? ¿Este periodo fue homogéneo o, por el contrario, presentó diferencias debido a las elecciones de medio término del año 2013? Asimismo, ¿cuál es la naturaleza de la evolución de bloques en lo que respecta a su tamaño? ¿Y según su relación con el Poder Ejecutivo? ¿Se observan diferencias durante el periodo? De ser así, ¿estas diferencias se ven condicionadas por los contextos electorales? Por otro lado, y teniendo en cuenta la relevancia y el estudio de los bloques unipersonales, también denominados monobloques, cabe preguntarse: ¿presentan un comportamiento diferenciado de los otros bloques de mayor tamaño? ¿Es posible identificar algunas regularidades en su conformación o desintegración? De ser así, ¿a qué se deben? En definitiva, ¿cuáles son las carácterísticas asumidas por los bloques legislativos argentinos y de qué modo la dinámica política condicionó la vida de los bloques para el periodo bajo estudio?

El presente artículo tiene por objetivo analizar la evolución de los bloques legislativos argentinos durante el periodo 2009-2015 buscando describir los factores que influyeron tanto en su génesis como en su desintegración, las características específicas que asumieron en función de la cantidad de miembros que lo conforman (tamaño) y la postura política frente al Poder Ejecutivo, en un periodo que presentó diversos escenarios en virtud de la coyuntura político-electoral, pasando el oficialismo de no contar con mayoría en la Cámara Baja a tener una mayoría que le permitía aprobar leyes sin necesidad de acordar con otros bloques.

Para el logro de los objetivos planteados, el artículo se estructura de la siguiente manera: se comenzará con una revisión rigurosa de las diferentes corrientes y enfoques teóricos que se han abocado al estudio de los bloques legislativos o fracciones para luego detallar los criterios metodológicos adoptados para la recolección y el procesamiento de los datos. Posteriormente, se presentarán los principales resultados obtenidos que evidencian cuál fue el comportamiento de los bloques legislativos durante el periodo 2009-2015 para comprender con mayor especificidad la dinámica de estas instituciones al interior del Congreso Nacional Argentino y plantear líneas de acción futuras que permitan profundizar en el desempeño de estas agrupaciones al interior del cuerpo legislativo.

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Los bloques legislativos

Estado de la cuestión

En lo que respecta al estudio de los bloques legislativos como estructuras al interior de los cuerpos legislativos, éstos fueron analizados desde diferentes enfoques. Algunas investigaciones dedicaron el estudio de los bloques desde un punto de vista histórico, con especial énfasis en países europeos (Torres del Moral, 1981; Cano Bueso, 2001; Carabajal Iranzo, 2007); el rol que cumplen en función a la representación política de los electores y su relación con los partidos políticos (Luder 1959; Manin, 1998; Tagina, 2015); la cohesión y disciplina partidaria al interior de cada bloque (Mustapic, 2000; Balaguer Callejón, 2001; Coronel y Zamichiei, 2012) y las formas de organización interna que adopta cada bloque y sus funciones al interior del parlamento (Campos Ramos, 2008; Calvo y Tow, 2009; Navarro, 2006).

Desde un punto de vista histórico, se considera que los primeros antecedentes de los grupos o bloques legislativos se encuentran en el Parlamento inglés, reflejados en la consolidación de la división entre “whigs” y “tories” en el siglo XVIII. Estas tendencias daban cuenta de una posición de apoyo o de oposición al gobierno, la cual, a través del paso del tiempo, se cristalizó en la divergencia entre conservadores y liberales al interior del Parlamento (Carabajal Iranzo, 2007).

Por su parte, el surgimiento de los grupos legislativos en los sistemas parlamentarios continentales tienen como primer antecedente la conformación por órdenes de los Estados Generales en Francia durante fines del siglo XVIII en el contexto de la Revolución Francesa. Sin embargo, los grupos no fueron tenidos en cuenta en el ordenamiento jurídico una vez constituida la Asamblea Nacional al ser considerados, por los propios fundadores del sistema representativo, como una amenaza para el sistema, pudiendo estos socavar la representación original y la independencia de los diputados (Torres del Moral 1981; Manin 1998). Siguiendo esta misma tendencia, en los comienzos de la Tercer República Francesa, los grupos políticos en el Parlamento eran desconocidos institucionalmente al punto tal que los diputados siempre debían pronunciar sus discursos a modo personal, nunca haciendo alusión a un grupo político específico (Luder, 1959).

Con el advenimiento de la universalidad del sufragio y el surgimiento de los partidos políticos de masas, el gobierno de tipo representativo sufrió modificaciones. Las organizaciones partidarias se consolidaron como la columna vertebral del sistema político en el ámbito del funcionamiento legislativo (Manin, 1998; Cano Bueso, 2001) y esto mutó al punto de que fueron los grupos políticos los que adquirieron el protagonismo y los que comenzaron a “imprimir el ritmo al trabajo parlamentario” (Luder,1959: 634).

La concepción liberal de la representación decimonónica que defendía la vinculación directa entre el elector y su representante, en la cual el legislador debía abogar en su labor parlamentaria al defender los intereses generales de la nación, cambió sustancialmente a raíz de la irrupción de los partidos políticos en la vida democrática y así se dio origen a un nuevo escenario de relación trilateral: elector-partido-diputados (Sotelo Rosas, 1996). Prosiguiendo con este aspecto, Campos Ramos (2008:93) señala que los grupos legislativos pueden considerarse como “la natural expresión de los partidos políticos y el reflejo del sistema de

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partidos”. Con respecto a la carácterística de los bloques como expresión natural de los partidos, Torres del Morral (1981:23) afirma que “hay grupos parlamentarios que no están vinculados a partidos o se correnponden con más de uno”, aduciendo a su vez que existen algunos partidos que no logran conformar un bloque al no poseer la cantidad mínima de representantes para su constitución. Por su parte, Rubio y Mangonnet (2016) indican que para el caso argentino los bloques legislativos no condicen necesariamente con las listas electorales.

Con respecto a los bloques como un reflejo del sistema de partidos, Tagina (2015) indica que a partir del estudio de la evolución de bloques en ambas cámaras del Congreso argentino, se pueden obtener indicadores de la evolución de la volatilidad legislativa que, a su vez, permiten realizar comparaciones con otros sitemas de partidos. De este modo se facilita un análisis temporal del sistema de partidos de este país sin dejar de tener en cuenta que los bloques legislativos son estructuras que presentan alteraciones a lo largo de un período legislativo y que, en muchos casos, cambian su denominación o se desintegran.

Los bloques legislativos también han sido objeto de análisis desde la óptica de la cohesión y la disciplina partidaria. En este sentido Balaguer Callejón (2001:43) considera que “el verdadero control del parlamentario desde el punto de vista individual, no lo constituye su votante, sino el partido político al que pertenece. Los partidos políticos mantienen una férrea disciplina sobre el comportamiento de los parlamentarios a través del grupo parlamentario”.

Siguiendo con esta línea de argumentación, Mustapic (2000) indica que los bloques legislativos funcionan como herramienta de cohesión de los partidos politicos al ser generadores de incentivos para sus integrantes a través del ofrecimiento de cargos al interior de los bloques. En este contexto, Mustapic destaca principalmente la figura del jefe de bloque como el responsable de distribuir los recursos destinados a los partidos políticos al interior del Congreso, buscando de esta manera garantizar la disciplina interna de los miembros del bloque legislativo. Contrariamente, para Coronel y Zamichiei (2012) la disciplina de los diputados argentinos es ejercida por la influencia de otros actores externos al poder Legislativo como son los gobernadores provinciales.

Con respecto a las funciones propias que deben llevar a cabo los bloques legislativos al interior del Parlamento, varios autores recalcan la importancia de la división y la racionalización de la tarea legislativa dado que la mayor parte de las funcionalidades de las Cámaras implica, de una manera u otra, la participación de los bloques legislativos (Campos Ramos, 2008; Navarro, 2006). En este sentido, éstos determinan que estas instituciones son las encargadas de la estructuración del tratamiento, discusión y aprobación de la legislación propuesta por los representantes (Calvo y Tow, 2009).

Los bloques legislativos también han sido objeto de análisis en el marco de las investigaciones que indagan sobre el fenómeno del transfuguismo. En este sentido, las definiciones mínimas y unidimensionales del transfuguismo, que consideran al fenómeno tan solo como el comportamiento de un legislador que cambia de bloque, no es recomendado para asambleas como la argentina, donde las etiquetas de los bloques son cambiantes (Vargas y Petri, 2013), y el “hecho de que un legislador cambie de bloque no necesariamente implica un caso de transfuguismo” (Degiustti, 2015:13).

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Precisiones conceptuales

Los trabajos que analizan los grupos parlamentarios se enmarcan en una corriente de estudios del poder legislativo denominada nuevo paradigma multifuncional (Sanchez de Dos, 2015; Norton, 1990). Dicha perspectiva aborda el estudio del poder legislativo no sólo considerando el punto de vista de la producción legislativa y su impacto en las políticas públicas sino que también contempla a las asambleas legislativas como multifuncionales y polifacéticas.

Por consiguiente, esta definición implica entender a dichos cuerpos como organizaciones “complejas, con múltiples actores, funciones y relaciones internas” (Oñate y Delgado, 2006:135). En este sentido, los estudios enmarcados en esta corriente se adentraron en el análsis de las estructuras y funciones adquiridas por instituciones como los grupos parlamentarios y las comisiones legislativas. Esta perspectiva teórica aporta al presente trabajo los elementos que permiten considerar a los bloques legislativos como una estructura con funciones específicas que son adquiridas por los diferentes grupos parlamentarios. En este marco, por ejemplo, Heidar (2013) busca comprender la dinámica de los grupos parlamentarios desde la óptica del esquema “principal-agente”, un esquema analítico que normalmente era utilizado en el mundo empresarial para el estudio de la relación de grandes compañías y sus stakeholders.

Según Heidar (2013), en el sistema de delegación representativa, en primera instancia, se considera que los votantes son los “principales supremos”, es decir, quienes a través de elecciones, delegan la responsabilidad de la toma de decisiones en sus representantes, los cuales se conviertien automáticamente en agentes. Los representantes electos, deben obligatoriamente, unirse a un grupo legislativo al interior del parlamento con el objetivo de cumplir con los designios encomendados por el principal.

Sin embargo, la dinámica del proceso legislativo lleva a cuestionar la premisa de que el verdadero “principal” de los representantes sea de manera efectiva los electores. En este sentido, Heidar denomina a este fenómeno como una distorsión en la relación principal- agente, atribuida por el autor directamente a los partidos políticos. En este sentido, los tejidos institucionales que marcan la interacción política de cada país con respecto a los grupos legislativos establecen determinadas reglas de juego que socaban la relación principal agente a la hora de analizar los grupos legislativos.

Además de considerar la perspectiva del nuevo paradigma multifuncional, el presente trabajo también se enmarca en el enfoque neoistitucionalista, el cual sostiene que las instituciones – en este caso los bloques legislativos y su regulación en el Congreso Nacional- deben ser “consideradas como las reglas de juego en el proceso de la interacción política, que determinan lo que los actores puede hacer o no y las consecuencias de las diferentes acciones posibles” (Sanchez de Dos, 2015:12). De esta forma, las instituciones poseen la capacidad de condicionar y de moldear los comportamenientos individuales que, en el caso del presente trabajo, son los diputados al interior del Cuerpo Legislativo.

A su vez, esta corriente también establece que las instituciones pueden considerarse como una relación de equilibrio, producto de los intereses estratégicos de distintos actores intervinientes

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en un determinado sistema (Sanchez de Dos, 2015). De esta forma, la configuración de este equilibrio responde a como los actores deciden jugar creyendo obtener los mayores beneficios, cumpliendo con sus objetivos personales o colectivos. El análisis de configuración de los bloques políticos dentro del Parlamento nos puede ayudar a dislumbrar como deciden jugar los diputados y si existe un equilibrio estable con respecto a la configuración de estas instituciones a lo largo del tiempo.

Para el caso de la Cámara de Diputados de la Argentina, los bloques legislativos constituyen la única forma de agrupación que poseen los Diputados ya que cada uno de ellos debe pertenecer a un bloque determinado. Según su artículo 57 cada bloque tiene un personal de empleados que se compone por un secreatrio parlamentario, un secretario administrativo, y demás empleados que correspondan según el número de sus integrantes.

Según Saettone (2015) los bloques legislativos se han convertido en figuras fundamentales en el proceso de elección de la presidencia de la Cámara de Diputados, conformada por un Presidente y dos Vicepresidentes. Si bien se estipula en el artículo 2 del reglamento que los mismos deben ser electos en una votación nominal, según el autor esto ha sido reemplazado por una regla informal por la cual se distribuyen los cargos entre los bloques con mayor cantidad de Diputados. A su vez, todos los bloques, independientemente de su tamaño, se encuentran representados en la Comisión de Labor Parlamentaria, junto al Presidente de la Cámara y los vicepresidentes. Entre las funciones relevantes que posee dicha comisión se encuentra preparar el orden del día con los asuntos despachados por las comisiones, fijar los horarios de votación, determinar las formas de votación, etc. Así, las funciones antes descriptas evidencian el importante rol institucional que poseen los bloques dentro de la Cámara, pero su funcionalidad no se agota allí puesto que también son trascendentales en cuestiones más operativas como la división del uso de la palabra, los requerimientos de informes al Jefe de Gabinete durante sus sesiones informativas, entre otros.

En este contexto resulta necesario esgrimir definiciones conceptuales de los bloques legislativos. De esta forma, Saiz Airnaiz (1989) entiende a los grupos legislativos como partes de un órgano constitucional, integrados por un mínimo de miembros, dotados de una cierta continuidad y organización, que expresan el pluralismo político y ejercen funciones de relevancia pública en el Parlamento. Por su parte, Gonzalez Madrid (2010:46) utiliza el término grupo parlamentario para dar cuenta de un “número determinado de miembros del Poder Legislativo, que adquiere la prerrogativa constitucional o legal de participar en la organización y determinación del sentido de las decisiones parlamentarias a partir de filiaciones partidarias (…), según umbrales de representación política legitimados en resultados de elecciones populares”.

A partir de estas definiciones, en el presente artículo se entenderá por bloque legislativo a una agrupación conformada por legisladores (sean diputados o senadores) los cuales se unen por una afinidad política que toman decisiones parlamentarias a partir de las filiaciones partidarias que los unen. De los diferentes bloques legislativos se consideró analizar: i) la fecha de creación y de defunción de cada bloque; ii) la amplitud de bloque y iii) la posición de bloque respecto al Poder Ejecutivo de turno.

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En lo que respecta a la génesis y deceso del bloque, se concibe a la creación como la fecha en la que se conforma el bloque, entre los meses de enero y diciembre de cada año. La defunción del mismo la fecha en la que el bloque deja de existir, considerando dicho acontecimiento entre los meses de enero y diciembre de cada año.

La amplitud de bloque estipula categorización de los mismos en función de la cantidad de sus miembros. De este modo, los bloques conformados por un solo miembro se los categoriza como “monobloques”; los que comprenden entre 2 a 9 legisladores como “bloques pequeños” y los que son integrados por más de 9 miembros como “bloques grandes”.

En cuanto a la posición del bloque en relación al Poder Ejecutivo, los bloques se categorizaron como oficialistas, opositores o aliados. Siguiendo a Coronel y Zamichiei (2012) se definió como “oficialista” a los bloques conformados por diputados que conformaban la lista oficial que llevó al presidente que resultó electo, los “aliados” son conformados por legisladores de una lista no oficial pero que llevaban como candidato a presidente a quien resultó electo y, por último, los “opositores” son aquellos bloques integrados por legisladores que formaban parte de una lista cuyo candidato a presidente no resultó electo.

Apartado Metodológico

Como el presente artículo analiza la evolución de los bloques legislativos argentinos para el periodo 2009-2015, se adoptó un diseño de tipo descriptivo-evolutivo que permita dar cuenta de la dinámica de los grupos legislativos para el periodo 2009-2015, el cual correponde a las dos presidencias de Cristina Férnandez de Kirchner.

El procedimiento adoptado para la recolección de datos consistió en la confección de una base de datos a partir de los datos disponibles por la Cámara de Diputados de la Nación que precisa la evolución temporal del mandato de cada legislador, tanto sea diputado o senador, la cual registra el bloque de pertenencia de cada uno de los representantes y, en caso que durante su mandato el legislador haya cambiado de bloque, dicho repositorio lo computa precisando la fecha exacta en la que aconteció precisando el nuevo bloque de pertenencia del legislador. Cabe recalcar que las fechas utilizadas que indican el cambio de bloque por parte de los legisladores, fueron provistas por la Secretaría Parlamentaria de la Cámara de Diputados, donde figura únicamente la fecha en que los legisaldores oficializaron formalmente su cambio.

De esta manera, a partir de la consulta realizada a cada una de las líneas de tiempo individual de cada legislador se pudo elaborar una base general de todos los bloques legislativos existentes durante el período 2009-2015. Por lo tanto, como el lector puede apreciar, la unidad de observación son los legisladores y los bloques legislativos, la unidad de análisis.

Con la confección de nuestra base de datos se pudo establecer la fecha de nacimiento y defunción de cada bloque para realizar un análisis evolutivo de la cantidad de bloques creados y desintegrados entre los meses de enero y diciembre de cada año del periodo bajo análisis. Dicha decisión se fundamenta en buscar identificar la dinámica de los bloques legislativos durante los años electorales y no electorales, considerando los años impares como electorales y los pares como no electorales.

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Por su parte, también se pudo obtener la “amplitud de bloque” correspondiente al tamaño de cada bloque, la cual se obtuvo a partir de la cantidad de legisladores que formaron parte de cada grupo legislativo. En este caso, la línea de tiempo permitió obtener la evolución del tamaño de cada bloque durante todo el período de estudio. Para facilitar el análisis se realizó una agrupación de bloques en tres categorías: monobloques (un solo legislador), bloques medianos (entre 2 y 9 legisladores) y bloques grandes (más de 9 legisladores).

También se pudo determinar la “posición de bloque” la cual se identifica con la postura de los bloques frente al Poder Ejecutivo de turno y, en este sentido, se categorizaron para su análisis como oficialistas, opositores o aliados. Esta categorización se estableció siguiendo los criterios establecidos en Coronel y Zamichiei (2012), los cuales definen como oficialistas a los bloques que están conformados por legisladores que eran parte de la lista oficial que lleva al presidente electo como candidato. Por su parte, los bloques aliados son aquellos que se conforman por legisladores de una lista no oficial pero que también postulaba al que resultara electo presidente y, por último, los bloques opositores son aquellos que son conformados por legisladores que formaban parte de la lista cuyo candidato a presidente no resultó electo2.

Por último, cabe aclarar que esta definición sirve para considerarlos en su punto inicial ya que, de la misma manera que los legisladores, los bloques también han cambiado en algunos casos su posición frente al Ejecutivo de turno, todo lo cual también quedó registrado en otra línea de tiempo a la que denominamos “Línea de tiempo de rol político de los bloques”.

El Poder Legislativo en el marco institucional argentino

En cuanto a sus características institucionales, la Argentina es una República presidencial con una organización federal que se divide, política y territorialmente, en 24 gobiernos subestatales (23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

La Constitución de Nación Argentina estipula, en su artículo 44, que el Poder Legislativo será investido de un Congreso compuesto de dos Cámaras, una de Diputados de la Nación y otras de Senadores de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires.

En el caso de la Cámara de Diputados (artículos 45 a 53), la misma está compuesta por representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires. El total de miembros de la Cámara Baja es de 257, que se dividen de modo proporcional según el tamaño de cada una de las 24 jurisdicciones. La renovación de los miembros es por mitad cada bienio, en año impar. Los diputados duran en su función por un periodo de cuatro años y pueden ser reelegibles.

Por su parte, la Cámara de Senadores (artículos 54 a 62) está conformada por 72 miembros que pertenecen a las 23 provincias y a la ciudad de Buenos Aires. Se eligen 3 senadores por cada distrito, correspondiendo dos bancas al partido político que obtuvo la mayor cantidad de votos y el restante corresponde al partido político que lo sigue en número de votos. El mandato del senador es por un periodo de seis años y pueden ser reelegibles indefinidamente. La Cámara Alta se renueva a razón de una tercera parte de los distritos electorales cada dos años.

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Aspectos formales que determinan las características de los bloques legislativos en la Cámara de Diputados

Es indispensable, para iniciar un análisis sobre la evolución de los bloques legislativos, reconocer cuales son los parámetros formales que habilitan su creación ya que nos permitirá, en primera instancia, reconocer qué tipo de bloques se podrán conformar, por ejemplo, con respecto a su tamaño (cantidad de Diputados por bloque) y también saber, a priori, en qué momento se puede esperar que se conformen.

En la Argentina, tal como se indicó anteriormente, la Cámara de Diputados se compone de un total de 257 miembros, los cuales, todos, sin excepción, al ingresar a la Cámara, deberán formar parte de un bloque legislativo.

Según el artículo 56 de la Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, “los bloques quedarán constituidos luego de haber comunicado a la Presidencia de la Cámara mediante nota firmada por todos sus integrantes, su composición y autoridades”, siendo esta nota firmada, de alguna manera, el acta de nacimiento de cada uno de los bloques que conforman la Cámara. Vale aclarar que el Reglamento de la Honorable Cámara Diputados de la Nación es muy laxo a la hora de la conformación de los bloques, siendo el único límite impuesto a su posible conformación el advertido en el artículo 55, el cual también trata sobre su organización y hace referencia a aquellos que posean uno o dos diputados. Estos se podrán conformar, únicamente, cuando un partido político existente con anterioridad a la elección de diputados tenga sólo uno o dos diputados en la Cámara. Sin embargo, como podrá verse, en la práctica esta regla dista de cumplirse.

La relevancia de lo anteriormente expuesto permite dar cuenta de las diferencias entre países ya que, por ejemplo, en Brasil o Chile, existe un claro límite de proporcionalidad en la conformación de las bancadas. Para el caso de Brasil, la reglamentación de la Cámara de Diputados, estipula que no se admite la formación de un bloque parlamentario compuesto por menos de un 3% de los miembros de la cámara (Campos Ramos, 2008). Por su parte, para el caso del país trasandino, su reglamentaión de la Cámara de Diputados sostiene que los comités Parlamentarios están conformados por nueve diputados e indica que los partidos políticos cuyo número de representantes es inferior a nueve pueden unirse para alcanzar dicha cifra.

Desde el punto de vista temporal, mientras que la conformación de bloques en la Argentina tampoco está supeditada a un momento o fecha en particular para el caso de la Cámara de Diputados de Bolivia sí lo está, en cuyo reglamento se establece que la división de las bancadas constituidas no dará lugar al reconocimiento de otras nuevas, hasta la conclusión del período constitucional (Campos Ramos, 2008).

En síntesis, a partir de lo descripto anteriormente, se puede deducir que los bloques en la Cámara de Diputados argentina, a diferencia de los otros países señalados, no tienen un límite con respecto a su tamaño (cantidad de Diputados por bloque) y pueden conformarse en cualquier momento del año.

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Los bloques legislativos argentinos y su evolución (2009-2015)

Para comenzar a analizar la conformación de los bloques para el periodo bajo estudio, daremos cuenta de cuál era la conformación de los bloques legislativos al mes de diciembre del año 2009. Siguiendo el criterio del tamaño de los bloques, el gráfico N° 1 muestra que, sobre un total de 42 bloques, la mitad de ellos eran “monobloques” (un miembro), 16 de ellos eran bloques “medianos” (entre 2 y 9 miembros) mientras que apenas tan solo 5 eran bloques considerados “grandes” (más de 9 miembros

Gráfico N° 1: Conformación de la Cámara de Diputados Argentina

según tamaño de bloque - diciembre 2009.

25

21

20

16

15

10

5

5

0

Monobloques

Bloques medianos

Bloques grandes

Fuente: elaboración propia en base a los datos de la Cámara de Diputados de la Nación

Para poder apreciar la dimensión que representa cada uno de estos tipos de bloques, se analizó el peso de las mismos sobre el total de los miembros de la Cámara. De esta manera, si bien pudimos observar que los monobloques representan a la mitad de los conformados en el Congreso sobre un total de 42 bloques a diciembre de 2009, la totalidad de estos bloques representan solamente al 8% del total de los diputados, los bloques medianos representan al 22% y los bloques grandes al 70% del total. De este modo, a pesar de la aparente preminencia de los monobloques en la Cámara, el peso relativo es muy bajo. No obstante ello, es interesante destacar que será objeto de análisis en particular debido a aque es el que más prevalece en la Cámara durante todo el periodo.

Evolución de los bloques legislativos en la Cámara de Diputados entre 2009 y 2015

Una vez contempladas las características generales que pueden adoptar los bloques legislativos en la Cámara de Diputados, procederemos a realizar un análisis de la evolución de los mismos en el período 2009-2015.

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La gran cantidad de bloques conformados durante los años bajo estudio dificulta la posibilidad de realizar un análisis de la evaluación de cada bloque en forma particular. Es por esta razón que se ha realizado una categorización de todos los bloques por su tamaño, y su posición ante el Poder Ejecutivo.

Evolución de bloques según su tamaño

En el apartado anterior, se pudo observar que para el mes de diciembre de 2009, existía una heterogeneidad según la cantidad de Diputados que poseía cada bloque. Esto nos lleva a cuestionarnos si dicha heterogeneidad fue constante durante todo el período de estudio o, por el contrario, en algún momento hubo algún factor que alteró esta condición.

El gráfico N° 2 refleja cuál fue la evolución de la cantidad de los diferentes tipos de bloques desde diciembre de 2009 al mes de noviembre de 2015.

Gráfico N° 2: Evolución de la cantidad de bloques en la Cámara de

Diputados de la Nación Argentina según su tamaño (2009-2015).

25																			23
20	21	22	22	22	20	21											20	22
													19	19	19	19
	16	16	16	16	18	18	18	18	18	18	18	17						16	16
15															15	15	15
							14	14	14	14	14	14	14	14
10
5	5	5	5	5	5	5	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4
0

Monobloques	Bloques medianos		Bloques grandes

Fuente: elaboración propia en base a los datos de la Cámara de Diputados de la Nación

A partir del gráfico se observa que la existencia de estos tres tipos de bloques en virtud de su tamaño persiste a lo largo de todo el periodo, con leves variaciones. Así, al menos para el periodo bajo estudio, pareciera que los monobloques son el modo predominante de organización de los bloques seguido por bloques medianos y, por último, los bloques grandes. No obstante este predominio de los monobloques o unibloques, debe reconocerse que el peso relativo de los mismos respecto al tamaño total de la Cámara es menor al 10%.

Ahora bien, ¿cuál ha sido la evolución de los bloques durante el periodo? Si tomamos como referencia los extremos de la serie, es decir, los meses de diciembre de 2009 y de noviembre de 2015, se evidencia un incremento de los monobloques, una estabilidad de los bloques medianos y una reducción en la cantidad de bloques grandes. Sin embargo, el comportamiento para el periodo registró variaciones en sus cantidades. Si tomamos como medida a la amplitud total, es decir, a la diferencia entre el valor máximo y el mínimo para el periodo, claramente

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puede observarse que hubo mayor heterogeneidad para el caso de los monobloques, cuya amplitud es 6 mientras que para los bloques medianos es de 4 y para los loques grandes es de

1.Así, mientras que la categría de bloques grandes representa a menor cantidad de bloques en relación a las otras categorías como monobloques y bloques medianos, son los que sufrieron menos alteraciones durante el periodo de estudio.

Otro aspecto interesante a destacar es que entre diciembre de 2011 y agosto de 2013 hubo un descenso en la cantidad de monobloques y de bloques medianos que evidencia la consolidación que logró el kirchnerismo al ampliar su coalición legislativa (Corral y Foresti, 2018). Sin emargo, a partir del año 2014 se observa un incremento en los monobloques y los bloques medianos, lo cual podría entenderse por la derrota del oficialismo en las elecciones de medio término en el año 2013.

Conformación y desintegración de bloques

Vista la descripción general de la evolución de los bloques conforme a su tamaño y su relación con el contexto electoral, procedemos a continuación a realizar un análisis detallado de la cantidad de bloques creados y disueltos durante todo el período de estudio. Se buscará evaluar si estos fenómenos son constantes en el tiempo o si existen períodos específicos donde se expresen con más notoriedad. A su vez, se indagará sobre las posibles razones que explican tanto la conformación como la desintegración de los mismos.

La cantidad de total bloques creados entre 2009 y 2015, según los datos relevados por la Cámara de Diputados, asciende a un total de 48, mientras que el total de bloques desintegrados en el mismo período es de 51. A continuación, el gráfico N° 3 muestra cómo fue la evolución de este fenómeno en el periodo.

Gráfico Nº 3: Cantidad de bloques creados y disueltos en la

Cámara de Diputados de la Nación Argentina 2009-2015.

20
	17					18				16
15	16									15
10						10
													5
5
			1									1	0
0					0			0				0
	2009		2010			2011		2012		2013		2014	2015
			Cantidad de Bloques Creados							Cantidad de Bloques Disueltos

Fuente: elaboración propia en base a los datos de la Cámara de Diputados de la Nación

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A diferencia de la estabilidad descripta según el tamaño de bloques en el gráfico N° 2, de este gráfico se desprende que la creación y desintegración de bloques legislativos cambia de forma significativa año a año. En este sentido, se puede observar que en los años impares, coincidentes con los años electorales, la conformación y disolución de bloques se encuentra entre los 10 y 17 bloques3, mientras que en los años pares, sin actividad electoral, solo se ha creado o desintegrado un bloque (solo para el año 2010 y el año 2014). Claramente, estos datos evidencian que los años electorales tienen una notable influencia sobre el comportamiento en la vida de los bloques, y también puede señalarse que la creación y disolución de bloques adquieren niveles similares en los años en que solo hay elecciones legislativas (año 2009 y año 2013) mientras que en la elección en la que se eligió presidente fue mayor el nivel de bloques disueltos que de los creados (año 2011), al menos para el periodo bajo estudio. De este modo, los contextos electorales condicionan de un modo significativo el comportamiento de los bloques argentinos.

Esto nos interpela sobre cuáles serían los posibles factores generales que influyen en la creación y desintegración de dichos bloques. A continuación, los gráficos N°4 y N°5 presentan cuáles son los factores de disolución y de creación de bloques, respectivamente.

Gráfico Nº4: Factores de disolución de bloques en la Cámara

de Diputados de la Nación Argentina (2009-2015).

42

	3	6
Disolución por fin de	Disolución por creación de	Disolución por
mandato	un bloque distinto	transfuguismo a bloque
		existente

Fuente: elaboración propia en base a los datos de la Cámara de Diputados de la Nación

Como bien se puede observar en el gráfico N°4, el factor más recurrente de la disolución de bloques legislativos en la Cámara de Diputados Argentina durante el periodo bajo estudio corresponde a un factor formal propio de la vida de los bloques, es decir, la disolución del bloque por el fin del mandato de sus miembros. De esta forma se disolvieron 42 de los 51 bloques disueltos en todo el período (más del 80%). En menor medida también se encuentran factores de disolución que podríamos denominar políticos y que se corresponden a la disolución de bloques debido a la creación de uno nuevo bloque dentro de la Cámara o, a su vez, por el transfuguismo de un diputado a un bloque ya existente. Sobre este aspecto se

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analizará detenidamente qué procesos políticos incidieron para que los diputados integrantes decidan disolver los bloques a los que pertenecían.

Gráfico Nº5: Factores de creación de bloques en la Cámara

de Diputados de la Nación Argentina (2009-2015).

25

18

		5
Creación por nuevo	Creación por Diputados	Creación por Diputados
mandato	existentes	existentes + nuevos

Fuente: elaboración propia en base a los datos de la Cámara de Diputados de la Nación

Con respecto a los factores de génesis de nuevos bloques en la Cámara de Diputados, nuevamente los factores formales prevalecen sobre los factores políticos. En este caso, la necesidad de los nuevos diputados de ejercer su mandato bajo el paragüas de un bloque legislativo representa el factor principal de la creación de los mismos. Es por esta razón que se conformaron 25 de los 48 bloques creados en todo el período de estudio.

Sin embargo, a diferencia de lo analizado anteriormente, los factores políticos tienen un mayor peso sobre la creación de los bloques. Un total de 18 bloques fueron creados por diputados con un mandato en curso en la Cámara que decidieron conformar un nuevo bloque diferente al que pertenecían originalmente, y tan solo 5 bloques se crearon gracias a una conjunción entre diputados que tenían en curso su mandato con diputados que ingresaban a la Cámara.

Evolución de bloques según posición política

Además de las cuestiones vinculadas al tamaño y a la creación y defunción de los bloques, también es necesario considerarlos según su posición política como oficialistas, aliados u opostiores al poder ejecutivo de turno, tal como los clasificaron Coronel y Zamichiei (2012). Los bloques oficialistas son aquellos que están conformados por legisladores que eran parte de la lista oficial que llevan al presidente electo como candidato. Por su parte, los bloques aliados son aquellos que se conforman por legisladores de una lista no oficial pero que también postulaba al que resultara electo presidente y, por último, los bloques opositores son aquellos que son conformados por legisladores cuyo candidato a presidente no resultó electo.

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	Gráfico Nº6: Evolución de bloques en la Cámara de Diputados de la
	Nación Argentina según su posición ante el Poder Ejecutivo (2009-
					2015).
35
30							32	30	32
25			23	24	25	25
20					18
		17		16
15	15		15
		13
	11
10						9	9		9
5	6	6	4	4				6
					3
						2	2	2	2
0
	Año 2007	Año 2008	Año 2009	Año 2010	Año 2011	Año 2012	Año 2013	Año 2014	Año 2015
		Bloques Opositores			Bloques Oficialistas		Bloques Aliados

Fuente: elaboración propia en base a los datos de la Cámara de Diputados de la Nación

En líneas generales, puede observarse que en comparación al análisis de bloques según su tamaño, aquí hay una mayor variación a lo largo del tiempo. De este modo, los bloques permanecen estables al ser analizados a partir de su tamaño pero según el prisma de su posición política frente al gobierno nacional hay alteraciones significativas. En este sentido, los bloques opositores muestran un constante crecimiento en todo el período, salvo una leve reducción de dos bloques en el año 2014 (de 32 a 30), pero que vuelve a remontar al año siguiente, aunque no parece ser significativo (por ser dicha variación menor al 10%).

A diferencia de los opositores, los bloques afines al gobierno nacional presentan otro tipo de comportamiento. Los bloques aliados muestran una gran volatilidad puesto que hay un descenso notorio de estos bloques entre el año 2011 y 2012. En este caso, el total de bloques aliados que se desintegraron se debió a la finalización del mandato de los diputados que eran miembros y no a otro tipo de razones como transfuguismo de sus diputados a bloques oficialistas o aliados.

Por último, en relación a los bloques oficialistas, se denota una estabilidad entre los años 2007 y 2009 con 6 bloques. Adicionalmente, en paralelo a la reducción de bloques aliados se puede observar una concentración de los bloques oficialistas en menos cantidad de bloques, que si bien es un fenómeno que se notaba a partir de años anteriores, luego de las elecciones del año 2011 hay un amesetamiento de la cantidad de bloques legislativos oficialistas, que se mantuvo hasta el fin del período en 2 bloques.

De esta manera, si analizamos al amplitud total de bloques según su postura en relación al Poder Ejecutivo, evidenciamos que la amplitud para los bloques opositores es de 17 mientras que para los aliados y oficialistas es de 9 y de 4 respectivamente. Estos datos evidencian que los resultados electorales de las elecciones de 2009 y 2013 en las que el oficialismo tuvo un

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traspié se tradujo en un aumento de los bloques opositores dando cuenta así de la relevancia de las elecciones en el modo en el que se comportan los bloques, al menos para este periodo 2009-2015.

Los monobloques como figuras novedosas dentro de la Cámara de Diputados

La gran cantidad de monobloques en la Cámara de Diputados es un fenómeno que ha tendido a ser una constante a partir del año 2005 (Directorio Legislativo, s/f), y que se mantiene en todo el período de estudio. Esta situación institucional llevó a que se analice con detenimiento el artículo 55 del Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, que establece que “los grupos de tres o más diputados podrán organizarse en bloques de acuerdo con sus afinidades políticas. Cuando un partido político existente con anterioridad a la elección de los diputados tenga sólo uno o dos diputados en la Cámara, podrán ellos asimismo actuar como bloque”.

Este reglamento da cuenta de que los diputados, como regla general, podrán formar bloques que estén conformados por 3 o más de ellos y determina, a su vez, que solamente podrán constituir bloques legislativos de uno o dos diputados, aquellos legisladores que pertenezcan a partidos políticos o alianzas existentes con anterioridad a la elección y que posean uno o dos diputados en la Cámara.

Un análisis de los monobloques conformados al mes de diciembre de cada año legislativo da cuenta que, en la práctica, la conformación de bloques unipersonales en la Cámara Baja no está supeditada a lo establecido en dicho reglamento y que, por el contrario, son más los casos que no se atienen al reglamento que aquellos que efectivamente sí se ciñen a sus estipulaciones.

Del total de monobloques que asumieron sus funciones en el año 2009, sólo uno –el Demócrata de Mendoza- cumplía con lo dispuesto en el reglamento de la Cámara, los 7 bloques restantes4 se conformaron sin que el espacio político haya poseído uno o dos diputados previos a la elección. Para diciembre de 2011 se constituyeron 5 monobloques5, y ninguno de ellos cumplía con las condiciones anteriormente descritas. Por último, luego de las elecciones legislativas del año 2013, se conformaron 9 bloques unipersonales6 del cual sólo uno – el bloque Justicialista de la Pampa- poseía menos de dos diputados en la Cámara antes de la elección7.

En vistas de la “institucionalización” de este fenómeno, los autores Perícola y Linares (2012) se cuestionan sobre el sentido de impedir las candidaturas independientes haciendo referencia al monopolio de la representación política que gozan los partidos políticos, si al fin de cuentas se termina aceptando la conformación de bloques unipersonales, a los cuales no les parece importar el partido por el cual han sido electos. Claramente, la génesis de bloques unipersonales tiende a ser, en la práctica, un accionar concreto de los diputados que no encuentran en otros bloques las condiciones necesarias que garanticen la representación de su programa político, además de que estos se incrementan cuando la oposición resulta vencedora en las elecciones, tal como ocurrió en las legislativas de 2009 y de 2013 y que se incrementan

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significamente desde este año hasta el fin del segundo mandato de Cristina Fernández (ver gráfico n° 2).

Conclusión

El presente artículo tenía por objetivo analizar la evolución de los bloques legislativos argentinos durante el periodo 2009-2015 buscando describir los factores que influyeron en su génesis y conformación como en su desintegración como también las características específicas que asumieron en función de la cantidad de miembros que lo conforman (tamaño) y la postura política frente al Poder Ejecutivo en un periodo que presentó diversos escenarios en virtud de la coyuntura político-electoral, pasando el oficialismo de no contar con mayoría en la Cámara Baja (año 2009) a tener una mayoría que le permitía aprobar leyes sin necesidad de acordar con otros bloques (año 2011).

Los bloques legislativos, tal como se pudo apreciar, son considerados como instituciones fundamentales para el funcionamiento interno de ambas Cámaras del Congreso de la Nación Argentina, los cuales representan a la totalidad de los legisladores y dan cuenta del poder político que poseen los diferentes partidos en el seno del Pode Legislativo.

Uno de los principales puntos a destacar es que durante todo el periodo existieron monobloques, bloques medianos y bloques grandes, con niveles de variabildad decrecientes a medida que aumenta el tamaño del bloque. Adicionalmente, se observa un predominio de los monobloques aunque su peso relativo es menor al 10% del total de los miembros de la Cámara Baja. A pesar de ello, los bloques unipersonales aumentan en contextos signados por la derrota del oficialismo y es el modo en el que los opositores buscan organizar la representación en la Cámara.

Otro aspecto interesante a resaltar es que los niveles de creación y defunción de los bloques se corresponden a los años electorales dando cuenta que la vida de los bloques tienen estrecha relación con el contexto electoral ya que, tanto en los casos de creación como de disolución de bloques predominan factores de índole propios de la vida de los mismos. No obstante ello, merece señalarse que los factores políticos tienen mayor incidencia en los casos de creación que de defunción, dando cuenta así de la relevancia de la contienda electoral y la performance de los partidos que se traduce en el modo en el que organizan su contingente legislativo en la Cámara. Así, pudimos apreciar que la creación y disolución de bloques adquieren niveles similares en los años en que solo hay elecciones legislativas mientras que en los que coinciden con las presidenciales el nivel de disolución de bloques es mayor a los que se fundan, al menos para el periodo bajo estudio. De este modo, los contextos electorales condicionan de un modo significativo el comportamiento de los bloques argentinos.

En cuanto a la postura del bloque respecto al Poder Ejecutivo, pudimos dar cuenta de la tendencia creciente de los bloques opositores mientras que la de los bloques aliados solo fue de aumento hasta diciembre de 2011, año en el que el partido de gobierno obtuvo su reelección con el 54% de los votos, y desde ese entonces los bloques afines disminuyeron en un 50% (de 18 a 9). En el caso de los bloques oficialistas, fueron disminuyendo a lo largo de toda la serie.

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Por último, en el caso de los bloques unipersonales o monobloques se observó que los mismos responden más a cuestiones ajenas al Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación y las estipulaciones de sus artículos 55, 56 y 57 y están sujetos a la coyuntura político- electoral ya que es la forma que los diputados encuentran para representar a sus partidos en la Cámara.

A modo de síntesis el lector pudo apreciar que una de las fortalezas del presente trabajo ha sido la de realizar los procedimientos metodológicos adecuados que permitan dar cuenta de la génesis, evolución y disolución de los bloques a partir de las decisiones que cada uno de los diputados toma durante su mandato. Ahora bien, a partir del presente trabajo surgen diversos interrogantes como: ¿cuál es la incidencia de la alta fragmentación legislativa -explicada a través de la gran cantidad de bloques existentes- en las negociaciones del Poder Ejecutivo a la hora de conseguir el quórum o los votos necesarios para sancionar una ley? Asimismo, el funcionamiento de las Comisiones legislativas y, por ende, de la participación del Poder Legislativo en la elaboración de políticas públicas, ¿se ven afectadas por esta alta fragmentación? La flexibilidad del Reglamento de ambas Cámaras para crear nuevos bloques, ¿beneficia o perjudica a Presidentes que no poseen mayorías en el Congreso? Adicionalmente, la postura que asumen los bloques en relación al Poder Ejecutivo a la hora de la votación de nuevas leyes ¿son coincidentes con su posición de aliados, oficialistas u opositores al Poder Ejecutivo? De ser así, ¿estas posturas se mantienen independientemente del tamaño del bloque?

Claramente los interrogantes anteriormente planteados exceden el marco del presente artículo pero son la puerta a futuras líneas de investigación que complementen y profundicen los hallazgos de la presente investigación y a la vez permitan posicionar a los bloques legislativos como objeto de estudio de la dinámica política argentina contemporánea.

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1Recuperado de https://recorriendo.elecciones.gob.ar/presidente2011.html#/3/1

2Para mayores detalles, consultar Coronel y Zamichiei (2012).

3La falta de datos del mes de diciembre 2015 puede incidir en que durante este año impar, no se cumpla con la secuencia expresada en los años anteriores.

4Demócrata Progresista, Frente Peronista Federal, Partido Federal Fueguino, Salta Somos Todos, Si por la Unidad, Valores para mi País.

5Socialista del MIJD, UDESO Salta, Unidad para el desarrollo social y la equidad, Unión por San Juan, Unión por Todos.

6Unión por Entre Ríos, PTS, Movimiento Solidario Popular, Consevador Popular, Encuentro por Corrientes, Unión Celeste y Blanco, UNIR.

7El bloque Movimiento Proyecto Sur, presentaba más de dos diputados previo a la elección por este motivo no se lo contempla como un caso que cumpla con la reglamentación de la Cámara.

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