Revista Administración Pública y Sociedad (APyS-IIFAP-FCS-UNC)

Nº 010, Julio-Diciembre 2020 - ISSN: 2524-9568

Disciplina partidaria en el legislativo nacional y los gobernadores: los gobiernos de Cristina kirchner y Mauricio Macri (…) | ZAMICHIEI et al.

Esta crisis tuvo su correlato en el Poder Legislativo. Y con ello, el interés por conocer las lógicas reconfiguradas de su funcionamiento, no ya desde lo formal sino desde lo real empírico. En este sentido, especialmente en la Argentina, México, y en menor medida Brasil, se instaló en la agenda de los especialistas de la materia el estudio sobre el rol que ejerce un actor que hasta entonces permanecía silenciado: el gobernador.

En general, estas investigaciones han dado por cierta la influencia de los gobernadores sobre los legisladores de su terruño. Sin embargo, tal afirmación se ha basado principalmente en afirmaciones intuitivas, indirectas o bien en evidencias de casos puntuales o aislados.

Este hecho dio mayor relevancia a la necesidad de buscar una medición sistemática que permitiese dar cuenta de dicha influencia. A tal efecto, cierta literatura se inclinó por destacar la influencia de los gobernadores al mismo tiempo de declararse incapaz de medir dicha influencia (Jones & Hwang, 2005; Langston, 2010; Rosas & Langston, 2011).

Si bien en la literatura más reciente han aparecido nuevos intentos por abordar dicha influencia (Gervasoni & Nazareno, 2017; Theaux, Fernández Gioino & Arias, 2018), se lo ha hecho utilizando estrategias metodológicas de difícil sustento generalizador, presentando un rasgo común: se basan en un abordaje “indirecto”, es decir, no se usan votaciones nominales, sino relatos de expertos para intentar mensurar dicha influencia. Es decir que, en ningún caso, la fuente del dato es primaria y directa.

En contraposición a esto, otra literatura, sustentando también la influencia de los gobernadores, sostiene que –si bien no de manera pura y perfecta– dicha influencia puede ser identificada a través de la medición de votaciones nominales, habiendo generado incluso un índice para poder mensurarla (Coronel & Zamichiei, 2009, 2012 y 2016). En una primera instancia, estas investigaciones tuvieron a la Argentina como ámbito de aplicación. Su relevancia radica en su identificación como el país latinoamericano en el que se darían los valores más altos de influencia de los gobernadores (Monaldi, 2010).

Sin embargo, estas mediciones no han estado exentas de controversias, principalmente por el carácter inasible de dicha influencia (en caso de existir), si bien nuevos estudios (Coronel & Zamichiei, forthcoming) lograron triangular tales datos con otros provenientes de uno de los propios protagonistas de la disciplina: el legislador; complementando y reforzando los hallazgos indirectos ya observados.

En concomitancia con esto, la polémica y fallida iniciativa de transformar en Ley a la Resolución 125 allá por 2008, cuando a pesar de contar con mayoría en ambas Cámaras la propuesta fuera rechazada, mostró que el no alineamiento de los gobernadores respecto del gobierno nacional tuvo su correlato en el voto tanto oficialista como aliado y opositor, dando así comienzo a una serie temporal que llega hasta el presente.

Esta longitudinalidad ha pasado por tres períodos presidenciales completos (y un cuarto en proceso), con presidencias de diferentes colores políticos, estilos y circunstancias legislativas. Todo esto nos genera nuevos e interesantes interrogantes: ¿ha sido el comportamiento de los legisladores efectivamente mediado por el gobernador de su provincia? ¿Ha sido distinto el comportamiento de los gobernadores bajo del liderazgo de Cristina Kirchner respecto al de Mauricio Macri? ¿Varía la disciplina partidaria legislativa según el oficialismo tenga o no mayoría propia? ¿Qué tan disciplinados son los diputados y los senadores oficialistas y qué

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tanto los opositores? ¿Cuán disciplinado es el peronismo/kirchnerismo (y todas sus neologías) cuando está en el poder? Y más intrigante aún, ¿cuán disciplinado es cuando está en el llano? Todos estos interrogantes, nos llevan a plantearnos una serie de hipótesis de trabajo que iremos respondiendo a lo largo de este artículo, utilizando para ello las votaciones nominales de los legisladores de aquellos proyectos metodológicamente seleccionados y calculando la influencia de los gobernadores en dichos proyectos y votaciones a través del índice IT (índice de Independencia-Territorialidad)1.

De esta manera, el presente trabajo se estructura con una primera parte en donde abordaremos la cuestión conceptual, teórica y del estado de la temática en la actualidad para seguir luego con el apartado metodológico en donde detallaremos la cuestión no menor de criterios de selección de casos y de fórmulas de cálculo, para luego continuar con el apartado de planteo de las diversas hipótesis de trabajo y el análisis de los resultados obtenidos.

Por último, se expresarán algunas conjeturas explicativas sobre los resultados y diferencias observadas, lo cual permitirá sostener las conclusiones con las que se cerrará el presente artículo.

2.Cohesión ideológica vs. disciplina partidaria

En el último siglo, buena parte de los debates académicos en torno a los Poderes Legislativos han girado en torno a la “disciplina partidaria”, esto es, a los factores que permitirían comprender la mayor o menor homogeneidad que presenta cada bloque partidario en cada votación legislativa.

Pero observar e interpretar una determinada homogeneidad son dos asuntos distintos. Así, lo que se puede observar y medir de manera unívoca a partir de sus votaciones legislativas es la “unidad de bloque”. Ésta es, como señala Carey (2002), la proclividad de los legisladores pertenecientes a un mismo bloque, coalición o partido a votar en conjunto. Lo que se mide es el nivel de homogeneidad interna de tal bloque, según el grado de acuerdo que exista entre sus miembros respecto de cada proyecto sometido a votación.

Por otra parte, lo que se puede interpretar de dicha “unidad de bloque” es, bien que existe “cohesión ideológica” –entendida como concordancia en las ideas–, bien como “disciplina partidaria” –comprendida como resultado de la coerción de los líderes partidarios sobre los legisladores– (Ózbudun, 1970).

De este modo, la unidad partidaria en los Legislativos nacionales pasó a ser un elemento clave en los estudios de la Ciencia Política, siendo el que nos importa aquí el que la relaciona con el factor territorial.

3.Disciplina partidaria y dimensión territorial: estrategias de medición

En particular, uno de los tópicos en el que ha enfocado el mundo académico en las últimas décadas es en el vínculo entre unidad de bloque y dimensión territorial. En este sentido, una de las más tradicionales líneas de investigación ha vinculado cohesión partidaria con reglas electorales, entendiendo que son los engranajes del sistema electoral multinivel los que permiten comprender la mayor o menor propensión de los legisladores a votar en conjunto (Sartori, 1976; Uslaner, 1985; Jacobson, 1990; Mainwaring, 1991; Ames, 1992; Geddes &

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Ribeiro Neto, 1992; Shugart & Nielson, 1993; Massicotte & Blais, 1999; Shugart, 2001; Shugart & Wattenberg, 2001; Chang & Golden, 2001; Hix, 2004; Kunicova & Remington, 2008).

Sin embargo, autores como Cheibub, Figueiredo & Limongi (2000) sostienen que la fuente de generación de disciplina no estaría dada por las características del sistema electoral sino por la organización del partido en el Congreso y por la capacidad de éste para ofrecer incentivos a cada uno de sus miembros. Sobre la base de esta percepción, una parte de la literatura académica ha considerado que estas características permitirían asociar los partidos a cárteles (Jones, 2002; Jones & Hwang; 2005; Calvo, 2007; Cox & McCubins, 2007).

A su vez, este debate entre disciplina partidaria y dimensión territorial ha incluido diversas discusiones en torno a las estrategias metodológicas para abordar el fenómeno. De tal modo, muchos trabajos han estudiado el tema utilizando el Índice de Rice (1925) o una ponderación de éste como herramienta de medición de la disciplina (Ózbudun, 1970; Ames, 2000; Morgenstern, 2003), o han trabajado la doble relación con lo territorial y lo ideológico (Moon, 2005; McElroy, 2007).

Respecto de los modos de abordaje para medir la relación unidad de bloque y dimensión territorial, debemos señalar dos puntos. El primero, que entre los distintos criterios metodológicos posibles, hasta el momento ha prevalecido el empleo de las votaciones nominales de los legisladores como fuente primaria de datos. Esta estrategia ha observado distintas herramientas de medición (Índice de Rice, Unity, WRice, URice, MI, I3, T, IT, etc.), siempre basadas en dichas votaciones nominales y difiriendo en cuanto a la forma de considerar las abstenciones, ausencias, ponderaciones, y demás factores intervinientes, aspecto que es desarrollado más adelante (Rice, 1925; Ózbudun, 1970; Ames, 2000; Carey, 2000, 2001 y 2002; Weldon, 2002; Morgenstern, 2003; Coronel & Zamichiei, 2009, 2012 y 2016; Kikuchi & Lodola, 2014).

El segundo, que el criterio mencionado ha sido prevaleciente, pero no el único y exclusivo. En el último tiempo han aparecido nuevos modos de abordaje del fenómeno, con empleo de técnicas de encuesta con cuestionario estructurado, cuya fuente primaria de datos ha sido, por un lado, “expertos” (Gervasoni & Nazareno, 2017; Theaux, Fernández Gioino & Arias, 2018), y por otro lado, los mismos legisladores (Coronel & Zamichiei, forthcoming).

En cuanto a las estrategias de medición, debemos mencionar también que los estudios locales mantuvieron una histórica tradición de relevar exclusivamente las votaciones de la Cámara de Diputados, obviando al Senado. El desconocimiento sobre el comportamiento de los senadores comenzó a ser subsanado con los estudios sobre la Resolución 125 y algunos proyectos posteriores (Coronel & Zamichiei, 2009 y 2012), tarea que luego fue recuperada también por Kikuchi & Lodola (2014) en relación a las carreras políticas y votaciones nominales de los senadores. La escasez de este tema dentro de la literatura académica perdura hasta la actualidad, lo que hace que sea de sumo interés estudiar ambas Cámaras tanto de forma individual como comparada.

4.¿Quiénes disciplinan? Debates académicos recientes

En los últimos años, las líneas de investigación para el caso argentino se han enfocado en identificar y determinar a los actores principales de la dinámica “disciplinadora” sobre los

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legisladores nacionales en el momento de apoyar o rechazar proyectos legislativos. En otras palabras, estas investigaciones han buscado resolver el enigma del entramado de influencias políticas que existe detrás de la decisión de cada legislador por determinar su voto en el Congreso de la Nación.

Uno de los principales inconvenientes de estas investigaciones radica en la escasez de comprobación empírica, lo que los ha llevado a abordajes deductivos, anecdótico-periodísticos o intuitivos2.

Tales investigaciones pueden ser asociadas a dos grandes grupos: por un lado, las que se basan en marcos explicativos para el Congreso de Estados Unidos, con su correspondiente adaptación para la política argentina y, por otro lado, las que identifican actores e intereses por analogía con el caso brasileño.

Dentro del primer grupo, se destacan los estudios de Jones (2001 y 2002) y Jones & Hwang (2005) quienes, basándose en las votaciones nominales de los legisladores, concluyen que los principales partidos gozan de alta disciplina partidaria y advierten sobre la capacidad de los gobernadores de influir en el Legislativo nacional debido al poder que tienen sobre los diputados provenientes de sus provincias3. Estos autores adaptan la Teoría del Cártel desarrollada para el caso estadounidense (que sostiene que los legisladores – norteamericanos– poseen cierta autonomía para controlar sus propias carreras políticas y delegan poder en los líderes nacionales en la medida en que esto promueva sus propios intereses políticos). Así, si un extremo es el que plantea el sistema estadounidense, y el otro es el producto de un sistema de partidos centralizados, la Argentina se sitúa en una posición intermedia, razón por la cual debería aplicarse una Teoría del Cártel “adaptada” (Jones & Hwang, 2005).

La diferencia estribaría en que, mientras que en Estados Unidos es el legislador quien delega ciertas potestades al poder central/nacional, en la Argentina sería el subparty boss quien delega en el jefe de bloque del Congreso, en función de que esto favorezca a sus propios objetivos e intereses. Metodológicamente, esto implica medir las votaciones nominales en relación a un “punto ideal” que es identificado con el modo en que votan los jefes de bancada. En este esquema teórico, el poder disciplinario de los jefes partidarios locales reside en su rol clave en el proceso de nominación de candidaturas. Lo que significa que, si los diputados quieren conservar sus career paths, deben mantenerse en buenos términos con los jefes partidarios de sus respectivas provincias.

No obstante, si bien Jones & Hwang (2005) reconocen un efecto poderoso de los factores provinciales sobre el comportamiento legislativo del diputado, también afirman que sus investigaciones no logran dar cuenta de tal influencia. Consideran que ésta se da de una forma indirecta, mediante procedimientos y procesos legislativos.

Al mismo problema arriban las conclusiones de Langston (2010) y Rosas & Langston (2011) para el caso mexicano: “los gobernadores mexicanos manejan una importante influencia sobre el comportamiento legislativo del diputado. Y, como en otros casos, esta influencia es difícil de medir dadas las negociaciones e intercambios entre los líderes de grupos políticos y los gobernadores que tienen lugar a puertas cerradas, en su mayoría con respecto de asuntos de importancia fiscal” (Langston, 2010: 253; traducción propia).

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Autores como Spiller & Tomassi (2000) también afirman que la descentralización producida en la Argentina en los años ’90 incrementó en alguna medida la influencia de los gobernadores sobre las carreras políticas de los legisladores, aunque tampoco demuestran que esto sea así.

El segundo grupo es el que analiza la política argentina por comparación con el caso de Brasil. En lo referente al rol disciplinador de los gobernadores sobre el Legislativo nacional, una referencia clásica es la relatada por Carey (2001) respecto del caso de Itamar Franco y su rebelión contra una propuesta del presidente Fernando Henrique Cardoso. Pero en este caso, el autor no escapa a la mención anecdótica/periodística del asunto.

Otros estudios considerados para comparar con la Argentina son los trabajos de Cheibub, Figueiredo & Limongi (2000 y 2009), quienes analizan el caso brasileño con base en votaciones nominales, concluyendo que la influencia de los gobernadores (en especial a través de las nominaciones de candidaturas) es contrarrestada por arreglos institucionales en el seno del Legislativo (los jefes de bancada controlan recursos) y por acción del Ejecutivo. De tal forma, destacan cómo las decisiones entre los diputados brasileños quedan altamente centralizadas alrededor de liderazgos partidarios, reduciendo las presiones centrífugas del federalismo.

Estos trabajos fueron empleados como punto de partida de política comparada por Tchintian (2009) para estudiar a los gobernadores argentinos como actores de veto para la política nacional, considerando que dicho veto deriva del conflicto entre las decisiones tomadas a nivel nacional que afectan a las provincias e intereses específicos a nivel subnacional. Si bien la autora señala distintas modalidades para analizar el poder disciplinador de los gobernadores, tampoco ofreció una demostración empírica al respecto.

Es ante la ausencia de una defensa empírica sobre la influencia de los gobernadores en la disciplina que oportunamente se construyó un índice que permitiera reflejar la vinculación triangulada entre Ejecutivo nacional, Legislativo nacional y Ejecutivos provinciales utilizando una matriz de datos con base en votaciones nominales de los legisladores nacionales (Coronel

&Zamichiei, 2009 y 2012) y es en base a la aplicación de esta matriz continua hasta el presente que se desarrolla el siguiente trabajo.

Al considerarse exclusivamente los proyectos de ley para los que hay postura empíricamente comprobable de los gobernadores (a favor o en contra), el IT permite medir la distancia del legislador no ya respecto de un solo polo (el “punto ideal” que los demás estudios equiparan al jefe de bloque) sino respecto de dos polos en tensión: el poder nacional (presidente) y el poder local (gobernador) (Coronel & Zamichiei, 2009 y 2012).

Estas investigaciones permitieron identificar, por vía empírica, que en muchas oportunidades tanto los diputados como los senadores argentinos votan lejos de la posición intuitivamente esperable (esto es, que los oficialistas voten a favor de las iniciativas del oficialismo, los opositores lo hagan en contra, y viceversa), acercándose a la postura de “su” gobernador (es decir, del titular del Ejecutivo provincial que es de la misma provincia y del mismo partido).

En los estudios citados, el IT permitió inferir algunas afirmaciones: los datos inducen a interpretar que hay una influencia de los gobernadores sobre los legisladores nacionales argentinos y que dicha influencia se manifiesta (y por ello se puede medir) a través de las votaciones legislativas en el Congreso de la Nación, con mayor densidad en el caso de los

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diputados que en los senadores, y con mayor disciplina nacional en años electorales que en años no electorales (Coronel & Zamichiei, 2016).

También permitió observar una tendencia por la cual los gobernadores actuarían como agentes de reforzamiento o de debilitamiento de la unidad partidaria, especialmente entre los diputados oficialistas (Carey, 2002; Coronel & Zamichiei, 2016).

A su vez, la evidencia empírica para el período analizado dio a entender como errónea la noción de que los jefes partidarios provinciales son influyentes en igual medida que los gobernadores: en los casos en que el líder partidario y el gobernador no eran la misma persona, y ambos mantenían posturas encontradas en torno a un proyecto de ley, todos los legisladores nacionales de dicha provincia y partido votaron la posición del gobernador en el 100% de los casos (Coronel & Zamichiei, 2016).

Sin embargo, estas mediciones encuentran tres limitaciones metodológicas. La primera reside en que la cantidad de casos investigados hasta el momento ha sido relativamente menor a la de otros estudios, dado que el proceso de selección de casos reduce la cantidad final analizada (para ser medido por el IT, además de haber sido votado nominalmente en las cámaras legislativas, cada proyecto de ley debe contar con la postura a favor o en contra de por lo menos 19 de los 24 jefes de Estado subnacionales).

No obstante, la ventaja de este filtro radica en que, en primer lugar, permite contrastar con la posición de los gobernadores (lo que las investigaciones deductivo-intuitivas no hacen) y, en segundo lugar, en que necesariamente los casos así examinados resultan políticamente relevantes. Esto último no ocurre con la selección indiscriminada de casos efectuada por quienes, en la necesidad de aplicar técnicas de regresión, pasan por alto que no todas las propuestas legislativas poseen el mismo peso político. Por ejemplo, constituiría un grave error metodológico agrupar indistintamente proyectos como la Estatización de AFJP con leyes como las que autorizan al presidente de la Nación para ausentarse del país. Si bien esto ha comenzado a subsanarse últimamente, no se han aplicado mayores filtros que puedan dar cuenta de la trascendencia diferenciada de los distintos proyectos normativos trabajados.

La segunda limitación metodológica reside en que el IT permite medir dónde se ubican los legisladores en una línea de tensión entre los Ejecutivos nacional y provincial, en tanto y en cuanto estos presenten posturas divergentes. En los casos en que el presidente y el gobernador comparten una misma posición, se puede interpretar, como indica Carey (2001), un “refuerzo” de la disciplina por parte del líder provincial, aunque es imposible identificar a través del IT quién fue más influyente, tal como señala Zubarán (2013).

Por último, señalamos como otra limitación metodológica la diferencia entre correlación y causalidad. Hasta el momento, el IT ha ofrecido indicios empíricos de la influencia de los gobernadores sobre “sus” legisladores al medir cuánto se alejan los últimos respecto de la posición nacional y cuánto se acercan a la del Ejecutivo provincial (Coronel & Zamichiei, 2016). Siguiendo esta línea de trabajo que ofrezca cada vez mayor sustento empírico al tema, es que abordamos el presente artículo ampliando el corte temporal de medición a un total de 12 años, lo que permite abarcar 3 presidencias con sus respectivas diferencias en cuanto a color político de los gobiernos nacional y provinciales, conformaciones de mayorías legislativas y

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temáticas abordadas en los proyectos de ley. Para ello, referimos a continuación a algunos aspectos metodológicos a tener en cuenta.

5.La unidad de los bloques legislativos: medición desde las votaciones nominales

En lo que hace a la medición de la unidad de los votos de los agentes legislativos, la herramienta metodológica clásica es el ya mencionado índice de Rice. El Rice de un partido i para un único voto j, se obtiene con la diferencia entre los votos favorables y en contra de dicho partido, dividido por el total de votos (Morgenstern, 2003):

Riceij = |votos favorablesij - votos desfavorablesij|

votosij

Este índice conlleva un problema porque sobrestima el grado de unidad de los agentes dado que no considera a los ausentes ni las abstenciones. Por ello Carey (2002) sostiene que este coeficiente sólo mide el nivel de desunión partidaria, o sea, la ausencia de consenso para votar todos en un mismo sentido. Para atender a los casos con abstenciones y/o ausencias, Carey

(2001) encuentra como solución el agregar al Rice otro índice para medir la unidad:

Unityij = |%ayeij - %nayij|

En tanto que en el Rice no son considerados los miembros del grupo que se abstienen o ausentaron, con Unity los porcentajes son calculados como partes del total de los miembros del grupo. Ambos índices presentan rangos de 0 a 1 (donde 0 representa baja disciplina y 1, alta disciplina) (Carey & Yannitell Reinhardt, 2001; Carey, 2002).

Otro valor a tener en cuenta es cuán “cerrada” o “reñida” (Close) fue la votación, que se calcula de acuerdo a la siguiente fórmula, donde el “umbral” (Threshold) constituye el número de votos necesario para aprobar una iniciativa de ley)4. Cuanto más reñida haya resultado la votación, Close tenderá a acercarse más al valor 1 (Carey, 2002):

Closej = 1 - (1 / Threshold * | Threshold - %aye|) para un Legislativo como un todo sobre el voto j

Un Close bajo permite asumir por lógica un escenario “libre de disciplina” o de “bajo disciplinamiento”, vs. un escenario con Close cercano a 1, que significa que “cada voto cuenta”, lo que incrementa el peso relativo de cada legislador y, por tanto, da lugar a mayor disciplinamiento (Carey, 2002).

Ahora bien, autores como Morgenstern o Carey no contemplaron en sus investigaciones a todos actores que pueden mediar en el disciplinamiento, lo que explicaremos a continuación.

6.Gobernadores como actores de disciplina en el Legislativo nacional:

criterios de selección, categorización y análisis

Como ya se indicó, buscando subsanar el vacío empírico mencionado y dadas ciertas limitaciones del Rice, en los últimos años se trabajó el tema utilizando algunos elementos

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ponderadores de dicho índice más una matriz de datos construida con base en votaciones nominales de los legisladores de ambas Cámaras, para lo que se cruzó dichos datos con variables tales como la postura de los gobernadores o la pertenencia de los legisladores al oficialismo o a la oposición tanto del gobierno nacional como del provincial, etc.

A continuación, expresamos brevemente los criterios de selección, categorización y análisis que se tomaron para las investigaciones previas y la presente, y que pueden ser consultados con mayor detalle en Coronel & Zamichiei (2012: 64-69):

∙En primer lugar, la perspectiva adoptada no se corresponde con la de una lectura literal de la normativa constitucional, que manifiesta una separación absoluta de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial difícil de observar en la realidad. Se entiende a los sistemas constitucionales contemporáneos, como sostiene Martínez Elipe (2000), no sólo desde el análisis de una relación Ejecutivo-Legislativo, sino principalmente desde la relación gobierno-oposición (es decir, por un lado el Ejecutivo y las bancadas oficialistas y por otro, los opositores).

∙Asimismo, una lectura literal de la Constitución Nacional argentina indicaría que los diputados representan los intereses del pueblo y los senadores los de sus provincias, sin implicar en ningún momento la participación/influencia de partidos políticos u otros actores como los gobernadores. Lo cual, sobra decir, no es así.

∙En lo que hace al criterio de selección de los casos, se considera como dato-insumo los votos nominales de los legisladores nacionales. Y se entiende por caso aquel proyecto de ley que fuera sujeto a votación nominal por parte de los legisladores en el recinto de ambas Cámaras, sin distinción acerca de su origen (es decir, oposición, Ejecutivo, o bloque oficialista), y sobre el cual existan suficientes posturas (previas a la votación) a favor o en contra por parte de los gobernadores5, con un máximo de hasta 5 gobernadores categorizados como “sin dato” respecto de su postura.

∙Respecto a las categorizaciones realizadas sobre la situación del legislador frente al gobierno nacional y/o provincial, se utilizaron tres categorías con el mismo criterio nacional o provincial: oficialista, aliado u opositor, las cuales responden a la lista a la que perteneció el legislador en el momento de su elección y a la particular situación en que se encontrara cada legislador en el momento de cada votación, no siendo extraño que ocurriera una ruptura con el partido con el que asumiera/cambio de bloque/creación de bloque unipersonal, etc.6

∙Finalmente, también se construyó una línea de tiempo de gobernadores que permitiera su categorización en oficialista, aliado u opositor, conforme fueran variando sus posturas respecto del gobierno nacional.

7.El Índice de Independencia-Territorialidad (IT)

Ahora bien, la propuesta de medición de la “territorialidad” queda definida en primera instancia por su posición en torno al gobierno nacional. Dado que en dicha vinculación se destaca el elemento “territorial” de la política, se decidió denominarlo Índice de Independencia-Territorialidad.

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Definimos territorialidad como “el criterio del legislador por el cual, en un escenario ‘reñido’, éste considera que la medida propuesta afecta a los intereses de su distrito con una intensidad mayor a la presión que pudieran ejercer las autoridades de su partido a nivel nacional y/o provincial para votar en contra de dichos intereses”7. Pero existe una dificultad para diferenciar la territorialidad de lo que sería independencia neta o indisciplina respecto de toda autoridad política, entendida como “la rebeldía política (no territorial) del legislador frente a su autoridad partidaria, gobernador y/o presidente, respecto de lo que estos indican como el deber actuar”. De allí que el índice sea denominado Independencia-Territorialidad (IT).

La idea central detrás de este índice es la noción de que, en un contexto democrático (con elecciones libres y periódicas) y con cierto grado de autonomía federal, el legislador nacional se encuentra en una tensión permanente entre tres factores de poder:

a)el jefe político del distrito al que representa (gobernador o jefe partidario provincial)8;

b)el jefe político nacional (Poder Ejecutivo para los oficialistas o el jefe del partido a nivel nacional para opositores, y ambos para los aliados);

c)el electorado (del territorio provincial) al que representa.

La situación en términos del IT puede darse en torno a las siguientes situaciones según se observe al oficialismo o a la oposición y aliados. Para ello se han construido sendas matrices lógicas para legisladores oficialistas, aliados u opositores a fin de poder detectar claramente en qué situaciones se puede observar principalmente la territorialidad o la disciplina partidaria, a saber:

Cuadro 1. Matriz lógica para legisladores oficialistas. Poder Ejecutivo A FAVOR de la medida.

				OFICIALISTAS9
	VOTO Legisladores		Gobernador A FAVOR			Gobernador EN CONTRA
			Disciplina nacional			Disciplina nacional
	SÍ		Disciplina provincial
						Cohesión
			Cohesión
			Territorialidad-Independencia			Territorialidad-Independencia
	NO					(nacional)
			(nacional y provincial)
						Disciplina provincial

Antes de explicar las matrices, se debe dejar en claro que el IT pone énfasis en la detección de la territorialidad ausente de toda concomitancia de otros factores (tales como la concurrencia ideológica o incluso la disciplina partidaria) o bien preponderante frente a éstos. En este sentido, se ha decidido hacer énfasis en esas situaciones y debido a la marcada situación de elecciones reñidas el énfasis en la disciplina partidaria, en un todo de acuerdo con lo que establece la teoría: a situaciones más reñidas, se descuenta que impera la disciplina como factor explicativo de la unidad (Carey, 2002).

Para el caso del oficialismo, sólo se puede inferir la primacía de una postura “provincial/territorial” o una postura “federal” si hay disonancia entre el voto del legislador y la postura de uno de los dos actores (gobernador o presidente). Así, si los gobernadores estaban en contra y “sus” legisladores votaron a favor (cuadrante II), estos fueron más influidos por el gobierno nacional. En cambio, si estando el gobernador a favor de la

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propuesta, el legislador votara en contra, se podría observar la primacía de la independencia- territorialidad por sobre la disciplina nacional (cuadrante III).

Por otra parte, para el caso del voto negativo de un legislador cuyo gobernador está a su vez en contra (cuadrante IV), se lo considerará también como una primacía de la territorialidad (si bien se admite teóricamente que puede ser un caso de disciplina provincial, siendo que no podemos determinar empíricamente a cuál de las dos situaciones obedece realmente).

Para el caso de los gobernadores que estaban a favor, en principio no se podría inferir si los legisladores que votaron afirmativamente lo hicieron por consonancia con el gobierno provincial o el nacional, ya que ambos están en la misma postura. En tales casos (cuadrante I), la disciplina podría ser producto de una territorialidad no manifiesta, lo cual ocurriría también con la cohesión.

Cuadro 2. Matriz lógica para legisladores oficialistas. Poder Ejecutivo EN CONTRA de la medida.

				OFICIALISTAS
	VOTO Legisladores		Gobernador A FAVOR			Gobernador EN CONTRA
			Territorialidad-Independencia			Territorialidad-Independencia
	SÍ		(nacional)
						(nacional y provincial)
			Disciplina provincial
			Disciplina nacional			Disciplina nacional
	NO					Disciplina provincial
			Cohesión
						Cohesión

Es evidente que aquí los contenidos de los cuadrantes se modifican de lugar de forma tal que podremos referir a la existencia de territorialidad/independencia del gobierno nacional cuando el legislador oficialista vote a favor teniendo a su gobernador también a favor (cuadrante I), pero al Ejecutivo nacional en contra. Esa independencia será nacional y provincial si tanto el Ejecutivo nacional como el provincial están en contra de la medida (cuadrante II).

Por el contrario, cuando el legislador vote en contra y “su” gobernador se halle a favor (cuadrante III), habrá primado el disciplinamiento del gobierno nacional (o a lo sumo la cohesión ideológica del bloque). Y si el gobernador estaba en contra (cuadrante IV), entonces nuevamente estamos imposibilitados de conocer por vía empírica si el voto en contra se debió a un disciplinamiento provincial, nacional o si se trata nuevamente de la cohesión.

Por otro lado están los legisladores y gobernadores opositores y aliados. Para ambos casos, transcribimos las matrices lógicas a continuación, dejando para referencias más amplias la consulta en Coronel & Zamichiei (2012: 73-77):

Cuadro 3. Matriz lógica para legisladores aliados. Poder Ejecutivo A FAVOR de la medida.

			ALIADOS10
VOTO Legisladores		Gobernador A FAVOR			Gobernador EN CONTRA
		Disciplina partidaria nacional			Cohesión
SÍ		Disciplina provincial
					Cooptación
		Cohesión
		Territorialidad-Independencia			Territorialidad-Independencia
NO					(nacional)
		(nacional y provincial)
					Disciplina provincial

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Cuadro 4. Matriz lógica para legisladores aliados. Poder Ejecutivo EN CONTRA de la medida.

				ALIADOS
	VOTO Legisladores		Gobernador A FAVOR			Gobernador EN CONTRA
			Territorialidad-Independencia
	SÍ		(nacional)			Territorialidad-Independencia
			Disciplina provincial
			Cohesión			Disciplina partidaria nacional
	NO					Disciplina provincial
			Cooptación
						Cohesión

Cuadro 5. Matriz lógica para legisladores opositores. Poder Ejecutivo A FAVOR de la medida.

				OPOSICIÓN
	VOTO Legisladores		Gobernador A FAVOR			Gobernador EN CONTRA
			Territorialidad-Independencia			Territorialidad-Independencia
			(nacional)
	SÍ					(nacional y provincial)
			Disciplina provincial
						Cooptación
			Cooptación
			Disciplina partidaria nacional			Disciplina partidaria nacional
	NO		Indisciplina provincial			Disciplina provincial
			Cohesión			Territorialidad neta

Cuadro 6. Matriz lógica para legisladores opositores. Poder Ejecutivo EN CONTRA de la medida. Partido nacional opositor a favor.

				OPOSICIÓN
	VOTO Legisladores		Gobernador A FAVOR			Gobernador EN CONTRA
			Disciplina partidaria nacional			Disciplina partidaria nacional
	SÍ		Disciplina provincial			Indisciplina provincial
			Territorialidad neta			Cohesión
			Territorialidad-Independencia			Territorialidad-Independencia
						(nacional)
	NO		(nacional y provincial) Cooptación
						Disciplina provincial
						Cooptación

Cuadro 7. Matriz lógica para legisladores opositores. Poder Ejecutivo EN CONTRA de la medida. Partido nacional opositor en contra.

				OPOSICIÓN
	VOTO Legisladores		Gobernador A FAVOR			Gobernador EN CONTRA
			Territorialidad-Independencia			Territorialidad-Independencia
			(nacional)
	SÍ					(nacional y provincial)
			Disciplina provincial
						Cohesión
			Territorialidad neta
			Territorialidad-Independencia			Disciplina provincial
			(provincial)
	NO					Disciplina partidaria nacional
			Disciplina partidaria nacional
						Cooptación
			Cooptación

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Destacamos que el IT pone énfasis en la detección de la territorialidad ausente de toda concomitancia de otros factores (tales como la concurrencia ideológica o la disciplina partidaria) o bien preponderante frente a éstos. En este sentido, se ha decidido hacer énfasis en esas situaciones y debido a la marcada situación de elecciones reñidas el énfasis en la disciplina partidaria, en un todo de acuerdo con lo que establece la teoría: a situaciones más reñidas, se descuenta que impera el disciplinamiento como factor explicativo de la unidad (Carey, 2002).

Atendiendo a una serie de aspectos a mejorar respecto de sus primeras versiones, el IT quedó formulado de tal manera que: se invirtió el orden de los factores en el numerador siendo ahora igual a votoscontra - votosfavor, independientemente de la postura del gobernador, pertenencia o situación frente al Ejecutivo (opositor, aliado u oficialista), lo que queda contemplado en el factor de corrección de la fórmula (que adopta valores de 1 o -1 según corresponda); el denominador se modificó siguiendo la estructura de Unity (es decir, suma total de legisladores incluyendo ausentes y abstenciones); el valor obtenido para cada grupo (de gobernadores a favor y de gobernadores en contra) es ponderado por la cantidad de gobernadores que están a favor/en contra (según corresponda) dividido el total de gobernadores (oficialistas, aliados y opositores); y el origen de la iniciativa queda contemplado por un factor de corrección que es 1 o -1, según corresponda (Coronel & Zamichiei, 2012: 77- 80)11.

A modo de síntesis, en el siguiente esquema se puede apreciar el rango de valores que puede adoptar el IT y su correlativa interpretación teórica.

-1	0	+1
(disciplina perfecta)	(máxima tensión interna)	(indep-territorialidad perfecta)

Resta ahora ver los resultados obtenidos para las diversas hipótesis planteadas.

8.Resultados: el comportamiento de los “húerfanos”

A la hora de estudiar el juego de la influencia de los gobernadores en la disciplina partidaria de los legisladores nacionales, encontramos un punto de vacancia importante en la literatura que consiste en la falta de comparación empírica entre el comportamiento de los legisladores de un mismo espacio o rol político según provengan de provincias con gobernador afín o no: por ejemplo, un legislador oficialista de una provincia cuyo gobernador también lo es versus otros legisladores también oficialistas pero provenientes de provincias donde el gobernador es opositor al Ejecutivo nacional (a los que denominaremos “huérfanos”). La tabla 112 nos permite dilucidar si el comportamiento disciplinar es idéntico entre aquellos legisladores “huérfanos” respecto al comportamiento del bloque considerado en su totalidad13.

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TABLA 1. Valores de Rice y Unity para grupo completo vs. legisladores “huérfanos” según

rol Ejecutivo y rol político. Diputados y senadores (2011-2019)

Fuente: Elaboración propia.

Como puede observarse, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado, sin importar quién fuera presidente, los resultados muestran comportamientos bien diferenciados entre el conjunto de legisladores oficialistas de provincias con gobernadores del mismo sello político y aquellos donde no hay gobernador “en el medio”14.

En efecto, los diputados oficialistas “huérfanos” presentan valores tanto de Rice como de Unity notoriamente más altos que el conjunto de diputados oficialistas, independientemente de quién estuviera ejerciendo el Ejecutivo (para el caso de la segunda presidencia de Cristina Kirchner, 0,98 vs. 0,45 para Rice y 0,95 vs. 0,24 para Unity; para el caso de Mauricio Macri, 0,93 vs. 0,40 para Rice y 0,88 vs. 0,22 para Unity), patrón de comportamiento que se repite para los senadores casi con la misma intensidad (para la segunda presidencia de Cristina Kirchner, 0,89 vs. 0,45 para Rice y 0,81 vs. 0,31 para Unity, mientras que para Mauricio Macri los valores observados fueron de 0,90 vs. 0,56 y 0,73 vs. 0,39 para Rice y Unity, respectivamente). Dichas diferencias también se pueden observar en los aliados, si bien presentan patrones diferenciados de los oficialistas.

Incluso, si nos centramos en los valores de los índices, podremos notar cómo los resultados de los legisladores “huérfanos” (tanto oficialistas como aliados) están en plena concordancia con la muy alta disciplina partidaria observada en la literatura que tradicionalmente ha abordado este tema, situación que no es observada cuando se trata de los valores del conjunto del grupo.

La trascendencia de estos resultados no radica en su carácter explicativo (pues puede haber muchos factores ocultos que no necesariamente indiquen que el gobernador es el causante de las diferencias observadas), sino en su carácter de identificador de una diferencia que permanecía invisibilizada y, por ende, incomprobada: el comportamiento de los legisladores con gobernador de referencia es diferente al de aquellos que no tienen a un gobernador “disciplinar” y esto afecta a las mediciones que no tengan en cuenta de manera separada a dicho subgrupo, lo que justifica su estudio por separado por un lado, y a la consideración del gobernador como actor principal por otro.

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Analizado esto, podemos comenzar de una manera general y descriptiva a estudiar cómo el rol de los gobernadores se reflejó en la disciplina partidaria de los legisladores tanto en su rol de oficialistas como de aliados u opositores15.

9.Describiendo la disciplina partidaria y los gobernadores: 2007-2019

Para describir los resultados obtenidos para el período 2007-2019 podemos rescatar los siguientes rasgos: en primer lugar, el comportamiento de la Cámara de Diputados es diferente a la del Senado. Los diputados presentan niveles de mayor disciplina (independientemente de su rol político) que los senadores. Más allá del hecho que este comportamiento sin duda se debe a múltiples y variados factores, está en consonancia con el diseño institucional que deja para el Senado como Cámara de representación de las provincias en tanto que tales. Este aspecto podría estar reflejándose en este comportamiento más “territorial” y no tanto en el “personalizado disciplinar” (sea en el Ejecutivo nacional como en el provincial).

En segundo lugar, considerando al período como un todo, resalta el mayor nivel de disciplina en el oficialismo. Pero al distinguirlo por presidencias, se destaca el alto nivel disciplinar del período de Cristina Kirchner en contraste con el más lábil de Mauricio Macri.

En tercer lugar, la disciplina de los aliados se refuerza conforme pasan los años: parte de un nivel moderado (probablemente vinculado al momento histórico mensurado, donde hubo un quiebre político muy relevante y a partir del cual algunos de dichos aliados se transformaron en opositores) y culmina en la segunda presidencia con niveles altos para los diputados y de bajo a moderado entre los senadores.

En cuarto lugar, se observa una oposición que nunca logra mostrar niveles altos de disciplina ni en la Cámara de Diputados ni en la de Senadores, siendo en la presidencia de Mauricio Macri donde se evidencia más territorialidad (como concepto opuesto a disciplina). Esto muestra que la presunción de que la oposición como concepto es algo homogéneo representa, cuanto menos, una simplificación que atenta contra un abordaje más profundo del fenómeno.

Gráfico 1. Valores promedio de índice IT según rol político y presidencias. Diputados (2007-2019) 16

Fuente: Elaboración propia.

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Gráfico 2. Valores promedio de índice IT según rol político y presidencias. Senadores (2007-2019)17

Fuente: Elaboración propia.

Por último, es importante prestar atención al desvío estándar (ver gráficos 3 y 4): la alta heterogeneidad de los valores obtenidos está indicando que, aún cuando en promedio podamos interpretar el valor dentro de una escala de medición, dicho promedio está ocultando que nada es tan simple como parece, lo que nos lleva a buscar interpretaciones que vayan más allá de una mera suposición intuitiva de los fenómenos. De ahí la necesidad de considerar algunas hipótesis a trabajar.

Gráfico 3. Diagramas de caja para los diputados oficialistas provinciales según rol político y períodos presidenciales (2007-2019)

Fuente: Elaboración propia.

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Gráfico 4. Diagramas de caja para los senadores oficialistas provinciales según rol político y períodos presidenciales (2007-2019)

Fuente: Elaboración propia.

Por todo lo dicho, asoma la necesidad de dejar lo meramente descriptivo para ir por un enfoque un tanto más explicativo que permita descubrir algunas cuestiones actuantes y subyacentes en el comportamiento general recientemente analizado.

10.Hipótesis de trabajo

Los interrogantes planteados en la introducción del presente trabajo nos llevan a desarrollar una serie de hipótesis de trabajo bajo la sospecha de que existe un comportamiento de alta disciplina partidaria pero mediatizada por el rol de los gobernadores, lo cual es posible mensurar con el índice IT. A su vez, esto habilita la posibilidad de observar no sólo si se da y cómo, sino también poder contextualizarlo según algunas circunstancias/variables que responden, por un lado, a cuestiones ya planteadas por la literatura académica y, por otro lado, por particularidades del sistema político argentino.

En concreto, las hipótesis de la investigación son:

H1. La existencia de unanimidad en la postura de los gobernadores pertenecientes al mismo rol político, refuerza la disciplina partidaria que puede ejercer el presidente en los legisladores oficialistas. En sentido inverso, la inexistencia de dicha unanimidad debilita el disciplinamiento del Ejecutivo nacional.

H2. La disciplina partidaria no es un fenómeno independiente de la persona que ejerce el Ejecutivo.

H3. Las segundas presidencias son más disciplinadas que las primeras.

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De esta cuestión temporal se deriva otra:

H3b: El último bienio del período presidencial es siempre menos disciplinado que el primero, siendo mayor la disminución cuando se corresponde con la imposibilidad del Ejecutivo de ser reelecto.

H4. El peronismo en el gobierno es más disciplinado que cuando juega el rol de oposición.

H5. Si el Ejecutivo detenta mayoría parlamentaria, disminuye la disciplina en el oficialismo y aumenta en la oposición.

H6: La disciplina partidaria es afectada de diferente manera según la naturaleza (política, económica o social) de la iniciativa tratada.

Con objeto de demostrar las hipótesis planteadas, se ha empleado una matriz de datos que contempla todas estas características incluyendo la postura de los gobernadores al respecto, de forma tal de que su influencia esté mensurada en los resultados que a continuación se detallan.

De esta manera, podemos abordar nuestra primera hipótesis:

H1. La existencia de unanimidad en la postura de los gobernadores pertenecientes al mismo rol político, refuerza la disciplina partidaria que puede ejercer el presidente en los legisladores oficialistas. En sentido inverso, la inexistencia de dicha unanimidad debilita el disciplinamiento del Ejecutivo nacional.

Para poder determinar la validez de esta hipótesis utilizamos el índice IT, ya que contiene la participación del gobernador en el cálculo de su valor. A su vez, nos valdremos de una comparación de medias para verificar si esto efectivamente se observa o no (y en tal caso de qué manera) teniendo en cuenta a su vez el rol político.

TABLA 2. Valores de IT, Rice y Unity según existencia de disidencia entre gobernadores del oficialismo. Diputados y senadores (2007-2019)

									DIPUTADOS							SENADORES
							IT		Rice		Unity		IT			Rice		Unity
						Media	-0.809433389		0.574033608		0.396469264		-0.727581262		0.599263156			0.448081555
				No		N	25		25		25		23		23			23
						Desv. típ.	0.489696265		0.354149387		0.343213894		0.513195085		0.292269849			0.256580561
	Disidencia					Media	-0.47422982		0.609792906		0.56972176		-0.307225		0.48732261			0.47238
	entre			Sí		N	5		5		5		5		5			5
	gobernadores
	del oficialismo					Desv. típ.	0.469487806		0.387252792		0.361818471		0.609358644		0.288875478			0.295915262
						Media	-0.753566128		0.579993491		0.42534468		-0.652517644		0.579273773			0.452420563
				Total		N	30		30		30		28		28			28
						Desv. típ.	0.494978446		0.353080525		0.346201931		0.544505339		0.289606253			0.258272547

Fuente: Elaboración propia.

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Al analizar los resultados para el total del período 2007-2019, podemos apreciar claramente que en aquellos proyectos en donde se generaron disidencias dentro del grupo de gobernadores oficialistas, la disciplina partidaria disminuyó considerablemente (sin importar desde cuál índice de cálculo sea medida18). Esto es observable tanto para los diputados como para los senadores, siendo más marcada aún entre estos últimos.

Como contrapartida, si comparamos los valores obtenidos para los proyectos sin disidencia entre gobernadores contra el promedio observado para el total de los proyectos, veremos que los primeros los superan a todos.

De esta manera, se refuerza empíricamente lo que se establecía en cierta literatura (Carey, 2001) en donde se observaba (al analizar el caso brasileño, aunque no de manera empírica sistemática) que la postura unánime de los gobernadores reforzaban la disciplina partidaria, mientras que las disidencias la debilitaban notoriamente.

H2. La disciplina partidaria no es un fenómeno independiente de la persona que ejerce el Ejecutivo.

TABLA 3. Valores de IT según Poder Ejecutivo a cargo y rol político. Diputados y senadores (2007-2019)

Fuente: Elaboración propia.

Una cuestión muy importante es la de poder dilucidar si el hecho de ser oficialista modela per se la intensidad de la disciplina partidaria o no. Para poder corroborarlo, se estudian los valores obtenidos según los distintos roles políticos cruzados a su vez por quien ejercía el Ejecutivo nacional, lo que permite observar si los resultados son independientes o no.

Los resultados presentados son claros: tanto para el caso de los diputados como de los senadores oficialistas, es distinta la intensidad de la disciplina partidaria según se trate del gobierno de Cristina Kirchner o de Mauricio Macri.

En efecto, Cristina Kirchner logró mucha mayor disciplina partidaria (-0,856 y -0,736 para los diputados y senadores respectivamente) que su par Mauricio Macri (-0,598 y -0,523, respectivamente).

Estos datos validan esta hipótesis ya que las diferencias son significativas, evitando de esta forma interpretar a la disciplina partidaria legislativa como un fenómeno derivado exclusivamente del hecho de responder a un grupo/rol político. En otros términos, los datos sugieren que quien ejerce el Ejecutivo también influye sobre la variable “disciplinar”. Sin embargo, esta afirmación debe matizarse ya que no es necesariamente una variable

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explicativa per se, puesto que lo observado también contiene la mediatización del gobernador por un lado y, por otro, puede ser reflejo de otros factores condicionantes como la estructura partidaria, la conformación del gobierno, la naturaleza de ejercicio de poder del líder u otros factores19.

H3. Las segundas presidencias son más disciplinadas que las primeras.

En esta hipótesis (y la subyacente 3b) ponemos en juego la variable temporal para ver su eventual influencia en la disciplina partidaria de los distintos grupos de actores legislativos. Para este caso puntual, se parte de suponer que quien ejerce su segundo mandato en el Ejecutivo nacional ha tenido la posibilidad de intervenir de alguna manera en el armado de las listas electorales, de forma tal de ir obteniendo un perfil oficialista más afín, dejando atrás las preferencias de su predecesor (si hubiera sido del mismo partido).

TABLA 4. Valores de IT según primera o segunda Presidencia CFK y rol político. Diputados y senadores. (2007-2015)

					DIPUTADOS						SENADORES
					Media		N		Desv. típ.		Media		N		Desv. típ.
				Oficialista	-0.830011111		9		0.326650679		-0.665996121		8		0.33539961
				Aliado	-0.579888889		9		0.455502037		-0.102670833		8		0.564524354
			1º Mandato	Opositor	-0.659177778		9		0.48520685		-0.345829167		8		0.520658276
	Presidencia			Total	-0.689692593		27		0.424760716		-0.371498707		24		0.518908068
	de Cristina
				Oficialista	-0.883741524		9		0.06849004		-0.798693262		9		0.090887333
	Kirchner
				Aliado	-0.733333333		9		0.239791576		-0.527777782		9		0.328083663
			2º Mandato	Opositor	-0.336795882		9		0.263293067		-0.23333334		9		0.466666677
				Total	-0.651290247		27		0.309413548		-0.519934795		27		0.397520739

Fuente: Elaboración propia.

De esta manera, se espera que los oficialistas (y en menor medida los aliados) tengan mayor disciplina partidaria en el segundo mandato que en el primero. Para la serie temporal aquí analizada, lo podremos corroborar solamente para Cristina Kirchner, lo que resulta en una limitante muy importante para generalizar, pero lo suficientemente válida para falsear hipótesis.

Los datos observados muestran que tanto entre los diputados como entre los senadores, esta suposición es observada. Mientras que los primeros presentan solamente un leve incremento (pasan de -0,83 a -0,88 para la primera y segunda presidencia respectivamente), en el Senado el incremento es más marcado (asciende de -0,666 a -0,798 respectivamente).

Para el caso de los aliados, se observa el mismo patrón aunque en mayores magnitudes: pasa de -0,879 a -0,733 en la Cámara de Diputados y de -0,102 a -0,528 en el Senado.

De esta manera, podemos ver que en el segundo mandato de Cristina Kirchner la disciplina partidaria se ha incrementado en los roles ligados al Ejecutivo nacional, es decir, oficialistas y aliados; si bien no es posible establecerlo como una causa, no sólo por falta de mayores datos

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sino también por lógica causal ya que esto podría ser fruto de muchos otros factores no aislados más que por la cantidad de años de ejercicio.

Por esto, es más razonable plantearlo en sentido inverso: la disciplina partidaria no se ha mostrado (en oficialistas y aliados) independiente del hecho de que se analice en el primer o en el segundo mandato del Ejecutivo nacional.

Pero, por otro lado, el factor temporal también juega en la literatura y en la intuición cuando es analizado ya no en sentido acumulativo de poder (por ejemplo, cuando el Ejecutivo logra su reelección) sino en el sentido inverso, es decir, cuando pareciera perderlo.

Y esto se da cuando se piensa que cuanto más cerca esté el Ejecutivo de dejar el poder (o de ponerlo en juego si disputa una reelección) menos disciplina habrá por parte del legislador. Y esto por un doble juego:

a)por un lado, porque el legislador hace pesar su poder para obtener un mejor posicionamiento en las listas. Esto seguiría la lógica de autores como Jones (2001), que consideran a la participación en las listas como la recompensa al disciplinamiento del legislador;

b)y, sobre todo, en el último bienio de un gobierno que no puede ir por la reelección, porque se produciría el efecto nombrado como del pato rengo (Jenkins & Nokken, 2008): el disciplinador ya no tiene el poder para hacerlo.

H3b. El último bienio del período presidencial es siempre menos disciplinado que el primero, siendo mayor la disminución cuando se corresponde con la imposibilidad del Ejecutivo de ser reelecto.

Tabla 5. Valores de IT para legisladores Oficialistas, Aliados y Opositores según bienio y Ejecutivo en ejercicio. Diputados y Senadores. (2007-2019)

Fuente: Elaboración propia.

Los resultados observados no son tan contundentes como la intuición lo manifestaba. Si observamos a los diputados oficialistas para los tres períodos presidenciales que alcanza la serie, podemos observar a modo introductorio que la premisa hipotética pareciera comprobarse. Sin embargo, para el caso de Mauricio Macri, el segundo bienio no implica menos disciplina que el primero sino prácticamente el mismo nivel (incluso levemente superior: 0,015 más alto). Por otro lado, ambos períodos de Cristina Kirchner sí cumplen con la hipótesis: ambos bienios presentan menores niveles de disciplina que en los primeros (caída de -0,916 a -0,657 y de -0,89 a -0,70 en la primera y segunda presidencia respectivamente).

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Sin embargo, si esto fuera producto de una tensión por las listas el bienio del segundo mandato debería haber presentado un nivel más bajo aún, pues se le hubiera sumado el factor de imposibilidad de reelección de su gobierno. Sin embargo, si comparamos los valores de ambos segundos bienios, el que a su vez contiene al efecto del pato rengo, es quien muestra mayor nivel de disciplina (-0,70 vs. -0,657).

Algo muy similar ocurre con los senadores oficialistas con sólo dos detalles a destacar:

a)el nivel de disciplina observado para el bienio en donde se esperaría el nivel más bajo de todos, es mucho más alto que el otro bienio;

b)y presenta a su vez un nivel de disciplina considerado alto (-0,693 vs. -0,25 respectivamente)20.

A modo de conclusión, podemos decir que la temporalidad (sea en su faceta de primera versus segunda presidencia, sea en la cuestión de los bienios y su conexa imposibilidad de reelección del Ejecutivo) no se ha mostrado como un factor que sea de trascendencia explicativa, puesto que las diferencias observadas no son claras ni contundentes, cuando no han sido totalmente contrarias a lo esperado.

H4. El peronismo en el gobierno es más disciplinado que cuando juega el rol de oposición.

Tabla 6. Valores de IT para el Peronismo según presidencias y rol Oficialista u Opositor. Diputados y Senadores. (2007-2019)

Fuente: Elaboración propia.

Mucho se ha hablado del verticalismo como una de las características del Partido Justicialista (en todas las expresiones y nombres electorales que ha adoptado). De ser así en la práctica, se esperaría un nivel de disciplina similar, independientemente de si ejerce el poder o no.

Esto lo podemos corroborar fácilmente si observamos los valores para cuando estuvo en el gobierno (dos períodos presidenciales) o en la oposición (un período).

Y allí puede apreciarse claramente que, mientras estuvo en el poder los niveles de disciplina fueron altos (para la Cámara de Diputados fue de -0,83 y -0,88 para el primer y segundo período respectivamente, mientras que para el Senado fue de -0,67 y -0,8 respectivamente).

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Disciplina partidaria en el legislativo nacional y los gobernadores: los gobiernos de Cristina kirchner y Mauricio Macri (…) | ZAMICHIEI et al.

Sin embargo, cuando vemos su performance en calidad de opositor, esta disciplina cayó contundentemente: pasó a 0,005 para los diputados y a 0,219 para los senadores21.

Cabe recordar que cuando el IT presenta valores cercanos a 0 no debe interpretarse que es un estado de indisciplina total (que se representa con +1) sino, por el contrario, que puede estar mostrando un nivel de tensión entre dos subgrupos antagónicos pero muy homogéneos ad intro de cada subgrupo.

En otras palabras, lo que ocurrió de manera bastante estable fue la existencia de un sector con gobernadores de perfil netamente opositor y otro de perfil dialoguista y acompañador del gobierno nacional (al cual no se pertenecía) que a su vez fueron muy disciplinariamente acompañados por “sus” legisladores.

Una interesante conclusión a la que inicialmente se podría arribar es que al peronismo (o a una buena parte de él, más allá de los nombres formales que vaya adoptando en cada contienda electoral) lo que más lo disciplina no es el Ejecutivo de su propio partido sino el poder (que, por supuesto, incluye el acceso a recursos simbólicos y, sobre todo, materiales).

Pero esto que es solo una conjetura inicial a ser comprobada con series más largas y más mediciones, también es muy útil para refutar lo manifestado por ciertos trabajos (Alemán, Micozzi, Pinto & Saiegh, 2017) que sostienen que el elemento central que rige el Congreso Nacional argentino es la relación gobierno-oposición. De ser esto así, el nivel disciplinar de la oposición hubiera sido cercano a -1 y esto es algo que no se observa empíricamente, al menos en el gobierno de Mauricio Macri.

H5. Si el Ejecutivo detenta mayoría parlamentaria, disminuye la disciplina en el oficialismo y aumenta en la oposición.

Tabla 7. Valores de IT para oficialistas, aliados y opositores según el Ejecutivo detente mayoría legislativa en la Cámara. Diputados y senadores (2007-2019)

Fuente: Elaboración propia.

La literatura académica asume como válido que ante un valor Close elevado, la cohesión da paso a la disciplina22. En términos de mayorías y minorías, podría suponerse que tener mayoría permite un juego más amplio para contener disidencias ya que no generarían (al menos hasta cierto nivel) riesgos de gobernabilidad. En otras palabras, en un contexto de mayoría parlamentaria el oficialismo se podría dar el lujo de admitir más disidencias que en uno donde no tuviera dicha mayoría y, por ende, cada voto contara y pesara demasiado como para dejarlo ir.

Mientras que este mismo escenario generaría un efecto inverso en la oposición: si el gobierno no contara con mayoría legislativa, la oposición tendría el camino abierto a poder bloquear

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proyectos oficiales o imponer proyectos propios de manera más plausible que en un escenario adverso.

Sin embargo, cuando se observan los resultados empíricos se advierte lo contrario: en la Cámara de Diputados, cuando el oficialismo no detenta mayoría, la disciplina partidaria cae de manera bastante marcada en todos los roles (es decir, entre oficialistas, aliados y opositores). En el Senado, este patrón se repite con la única excepción de los aliados, que ven incrementada su disciplina partidaria (pasan de -0,25 en contexto de mayoría parlamentaria oficialista a -0,75 sin mayoría). A partir de estos números, puede interpretarse que un escenario donde la mayoría parlamentaria es inexistente abre la puerta a otro escenario, donde prevalecen las negociaciones y donde las identidades se ponen en jaque.

Como dato de interés, debemos citar una situación que sólo se dio en el Senado: el oficialismo (en este caso durante el gobierno de Mauricio Macri) no sólo no tenía mayoría sino que tampoco era la primera minoría. Sin embargo, los valores observados se asemejan bastante a los del contexto de no detentar la mayoría parlamentaria. En otras palabras, pareciera observarse que lo que genera un patrón de comportamiento es el hecho de poseer o no poseer mayoría más que el tamaño en sí del bloque oficialista.

H6. La disciplina partidaria es afectada de diferente manera según la naturaleza (política, económica o social) de la iniciativa tratada.

Tabla 8. Valores de IT para legisladores oficialistas, aliados u opositores según naturaleza de la norma tratada. Diputados y senadores (2007-2019)

			DIPUTADOS			SENADORES
	Política		Económica	Social	Política	Económica	Social
Oficialista	-0,918951	-0,630870		-0,993590	-0,76879413	-0,530580	-0,954023
Aliado	-0,617589	-0,657588		-1000000 *	-0,16533704	-0,559524	-0,166667 *
Opositor	-0,433296	-0,238522		-0,202007	-0,3888889	0,021617	0,194332

* Por tratarse de un solo caso, se lo excluye del análisis.

Fuente: Elaboración propia.

Otra sospecha a testear es si la naturaleza del proyecto votado puede generar diferentes niveles de disciplina partidaria, bajo la asunción de que habría temas que por su propia naturaleza serían más relevantes que otros para los distintos roles políticos.

Al observar los datos desagregados por rol político23 se pueden sacar conclusiones muy interesantes, a saber:

a)que los niveles de mayor disciplina (desde el Ejecutivo nacional) se dan en los oficialismos, seguidos con un patrón bastante similar por los aliados;

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b)que la oposición se presenta más que poco disciplinada, muy fragmentada hacia adentro (lo cual puede ser reflejo de la heterogeneidad de la categoría oposición24 o de una división interna fuerte dentro de un grupo cohesionado);

c)que más allá de las diferencias en las magnitudes, para el oficialismo el tema más disciplinador es lo social y lo político (respectivamente, -0,993 y -0,919 para los diputados y - 0,954 y -0,769 para el Senado); mientras que para los aliados es lo económico y lo político25 (respectivamente, -0,658 y -0,618 entre los diputados y -0,56 y -0,165 en el Senado); y para la oposición es lo político (-0,433 y -0,39 para diputados y senadores respectivamente).

En otras palabras, la naturaleza temática genera distintas reacciones sin que sea evidenciable un mismo patrón transversal a todos los roles políticos, sino patrones bien diferenciados por rol (oficialista, aliado u opositor)26.

Conclusiones

El tema de la relación Ejecutivo-Legislativo y de la disciplina partidaria forma parte de una extensa tradición en la Ciencia Política moderna. En particular, en los últimos años (especialmente en la Argentina y México), se ha ido instalando al gobernador como un actor central para comprender la dinámica de la política nacional en general y de la disciplina partidaria en particular.

Como se señaló en el apartado teórico, estas investigaciones han dado por cierta la influencia de los gobernadores sobre “sus” legisladores, usualmente indicando casos puntuales o aislados e incluso percepciones intuitivas. Si bien esta vacancia comenzó a ser subsanada con la creación y aplicación del índice de Independencia-Territorialidad, hasta la fecha la cantidad de casos relevados y analizados resultaba aún escasa para aproximarse a conclusiones de corte explicativo.

En esta oportunidad, se ha podido trabajar con un total de 30 proyectos normativos sometidos a votaciones legislativas durante 12 años, abarcando 3 presidencias distintas de manera completa y de distinto signo partidario, lo que nos permitió abordar al fenómeno de una manera más detallada. Vale aclarar que, a diferencia de los estudios que pretenden analizar el tema por vía “indirecta” a través de actitudes o percepciones, éste se basó en acciones concretas, empíricamente contrastables a través de las mediciones nominales de los propios legisladores, sin quitar por ello, las limitaciones propias de su abordaje.

Los resultados permitieron generar una serie de aportes muy interesantes. El primero ha sido el de analizar el comportamiento de los legisladores “huérfanos”. A diferencia de lo registrado con los totales de cada grupo de legisladores, los “huérfanos” (tanto oficialistas como aliados) han presentado mucho disciplinamiento. Este dato ha permitido corroborar por vía empírica que el comportamiento de los legisladores con gobernador de referencia difiere respecto del de quienes no poseen a un gobernador que los discipline. Y esto afecta a las mediciones que no tengan en cuenta de manera separada a dicho subgrupo, lo que justifica tanto su estudio por separado como la consideración del gobernador en tanto que actor principal.

Se observó también, al menos para el período bajo estudio, que los diputados presentaron mayores niveles de disciplina (independientemente de su rol político) que los senadores; que el oficialismo en general ha sido más disciplinado (aunque más en las presidencias de Cristina

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Kirchner que en la de Mauricio Macri); que la disciplina de los aliados se fue reforzando con el paso del tiempo; y que la oposición nunca logró mostrar niveles altos de disciplina (lo que da por tierra con la presunción de algunos investigadores de que la oposición, aunque fragmentada por origen, puede comportarse homogéneamente).

En cuanto a las hipótesis trabajadas, se pudo reforzar empíricamente la asunción de Carey (2001) en referencia a que podía esperarse que la postura unánime de los gobernadores reforzara la disciplina partidaria, y que las disidencias la debilitaran notoriamente.

También pudo confirmarse que la disciplina partidaria no es un fenómeno independiente de la persona que ejerce el Ejecutivo nacional. Dado que las diferencias de los resultados para Cristina Kirchner y Mauricio Macri fueron significativas, puede considerarse que la disciplina legislativa no es un fenómeno derivado exclusivamente del hecho de responder a un grupo/rol político (si bien es una afirmación matizada por el hecho de que se descuentan otros factores intervinientes, como se dejó claro en el cuerpo del texto). En otras palabras: el Ejecutivo importa.

Otro hallazgo de relevancia consistió en observar que la temporalidad (sea en su faceta de primera versus segunda presidencia, sea en la cuestión de los bienios y su conexa imposibilidad de reelección del Ejecutivo) no se ha mostrado como un factor que sea de trascendencia explicativa, puesto que las diferencias observadas no son claras ni contundentes, cuando no han sido totalmente contrarias a lo esperado.

Asimismo, y focalizándonos en características vernáculas, el peronismo se mostró más disciplinado siendo oficialismo que siendo oposición, aunque lo consideramos como una conjetura inicial a ser comprobada con series más largas. Pese a ello, resultó útil para refutar afirmaciones como la de Alemán, Micozzi, Pinto & Saiegh (2017) en referencia a que el elemento central que rige el Legislativo argentino es la relación gobierno-oposición. De ser esto así, el nivel disciplinar de la oposición hubiera sido cercano a -1 y esto es algo que no se observa empíricamente, al menos en el gobierno de Mauricio Macri. Esto estaría dejando entrever que los gobernadores de la oposición (o al menos algunos de ellos) han sido los interlocutores necesarios para generar gobernabilidad en el ámbito legislativo cuando el Ejecutivo no cuenta con mayoría legislativa propia.

Por otra parte, los datos refutaron la idea de que si el Ejecutivo nacional detenta mayoría parlamentaria, disminuye la disciplina en el oficialismo y aumenta en la oposición.

Finalmente, se pudo corroborar que la naturaleza temática (política, económica o social) de los proyectos de ley genera distintas reacciones, pero sin que sea evidenciable un mismo patrón transversal a todos los roles políticos, sino patrones bien diferenciados por rol (oficialista, aliado u opositor), lo que nos indica que deberemos seguir recolectando información hasta lograr entrever (si existiera) un patrón más claro de comportamiento.

A modo de síntesis, resulta pertinente reflexionar en torno al funcionamiento de las democracias actuales, pues lo que se evidencia en esta investigación más las basadas en encuestas a legisladores nacionales, es que (por lo menos en la Argentina) el factor subnacional ha cobrado un peso relevante para entender la dinámica de la política a nivel nacional.

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En este aspecto, juega un papel central el sistema de partidos argentino, visiblemente modificado desde la crisis de 2001. Desde entonces, crisis económica y de representatividad política mediante, se fue reconfigurando el escenario político multinivel. De tal modo, los actores subnacionales (gobernadores, partidos provinciales, intendentes, etc.) comenzaron a cobrar protagonismo y a disputarle espacios de discusión política a las estructuras partidarias nacionales. Todo esto derivó tanto en la aparición de nuevas fuerzas partidarias, como en la conformación de alianzas cambiantes entre facciones y figuras políticas para así obtener competitividad electoral en el plano nacional.

En este contexto, no es de extrañar que los gobernadores resulten gravitantes en la discusión de las políticas públicas y la votación de leyes nacionales. Sin embargo, esta situación interpela al funcionamiento mismo de las instituciones democráticas, toda vez que lleva a discutir a quién está representando el Congreso Nacional o (en términos menos abstractos) cuáles son los mecanismos y los asuntos negociados en la tríada presidente-legisladores-gobernadores, y cuán transparentes son dichas acciones de cara a la ciudadanía.

Ciertamente lo hasta aquí analizado es un punto de partida más que uno de llegada, ya que se abren nuevos interrogantes: ¿esto es algo exclusivo del caso argentino actual o de los Estados federales latinoamericanos en general? ¿Cuáles son los incentivos reales utilizados por los gobernadores para disciplinar? ¿En qué naturaleza temática el gobernador interviene en “sus” legisladores?

Colateralmente, este estudio pone en foco la necesidad de seguir indagando e incorporando la mirada de los distintos actores que intervienen en los procesos políticos. En este sentido, una nueva línea de investigación apunta a conocer el rol de los partidos políticos en el nivel subnacional y las relaciones del gobernador con el partido provincial, con las líneas internas e incluso con el presidente de su partido a nivel provincial.

Será la construcción de series temporales más consolidadas, de estudios comparados y la profundización de estos temas vía su incorporación en los instrumentos de recolección de datos futuros, lo que podrán ser la fuente de respuestas a estos y otros interrogantes emergentes.

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ANEXO I. LISTA DE PROYECTOS CONSIDERADOS PARA EL ANÁLISIS

Proyectos mencionados

en

Gobernadores

Sotuación

Resultado

Año

Origen

del

del proceso

diarios de tirada nacional

sin postura

proyecto

legislativo

Resolución 125

Oficialismo

0

Votación

Rechazado

finalizada

Estatización de las AFJP

Oficialismo

4

Votación

Aprobado

finalizada

2008

Emergencia

económica

e

Oficialismo

7

Votación

Aprobado

impuesto al cheque

finalizada

Estatización

de

Aerolíneas

Oficialismo

5

Votación

Aprobado

Argentinas

finalizada

Adelantamiento de elecciones

Oficialismo

0

Votación

Aprobado

finalizada

Facultades delegadas

Oficialismo

19

Votación

Aprobado

finalizada

2009

Medios audiovisuales

Oficialismo

1

Votación

Aprobado

finalizada

Impuesto tecnológico

Oficialismo

22

Votación

Aprobado

finalizada

Reforma Política

Oficialismo

3

Votación

Aprobado

finalizada

Reforma del Consejo de la

Oposición

s/d

Votación

Rechazado

Magistratura

finalizada

Ley de Coparticipación

Oposición

s/d

Proyecto

s/d

en trámite

Promoción Industrial

Oposición

s/d

Proyecto

s/d

en trámite

Aportes del Tesoro de la

Oposición

4

Votación

Aprobado

Nación

finalizada

Reforma de Superpoderes

Oposición

s/d

Votación

Rechazado

finalizada

2010

82% Móvil Jubilaciones

Oposición

5

Votación

Aprobado

finalizada

Ley de Glaciares

Oposición

5

Votación

Aprobado

finalizada

Reforma del INDEC

Oposición

s/d

Proyecto

s/d

en trámite

Fibertel

Oposición

s/d

Proyecto

s/d

en trámite

Ley de Matrimonio Igualitario

Oficialismo

s/d

Votación

Aprobado

finalizada

Fondo del Bicentenario

Oficialismo

0

Votación

Rechazado

finalizada

2011

Modificación

del

artículo

23

Oficialismo

5

Votación

Aprobado

(Impuesto a las Ganancias)

finalizada

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		Ley Antiterrorista					Oficialismo	4	Votación	Aprobado
									finalizada
		Papel prensa					Oficialismo	0	Votación	Aprobado
									finalizada
		Traspaso de Subtes					Oficialismo	5	Votación	Aprobado
									finalizada
		Estatización de YPF					Oficialismo	0	Votación	Aprobado
									finalizada
	2012	Voto 16 años					Oficialismo	2	Votación	Aprobado
									finalizada
		Per Saltum					Oficialismo	1	Votación	Aprobado
									finalizada
		Ley de Identidad de Género					Oficialismo	s/d	Votación	Aprobado
									finalizada
	2013	Democratización de la Justicia					Oficialismo	5	Votación	Aprobado
									finalizada
	2014	Hidrocarburos					Oficialismo	3	Votación	Aprobado
									finalizada
		Holdouts					Oficialismo	0	Votación	Aprobado
									finalizada
		Blanqueo					Oficialismo	4	Votación	Aprobado
									finalizada
		Reforma Política					Oficialismo	3	Votación	Aprobado
									finalizada
		Presupuesto 2017					Oficialismo	4	Votación	Aprobado
									finalizada
	2016
		Ganancias		(Proyecto		de	Oposición	0	Votación	Aprobado
		consenso)							finalizada
		Ley	de	pliego		de			Votación
		nombramiento		de	Carlos		Oficialismo	s/d		Aprobado
									finalizada
		Rosenkrantz
		Ley	de	pliego		de			Votación
		nombramiento		de	Horacio		Oficialismo	s/d		Aprobado
									finalizada
		Rosatti
		Reforma Previsional					Oficialismo	2	Votación	Aprobado
									finalizada
	2017	Reforma Tributaria					Oficialismo	0	Votación	Aprobado
									finalizada
		Presupuesto 2018					Oficialismo	0	Votación	Aprobado
									finalizada
		Aborto					Oficialismo	0	Votación	Rechazado
									finalizada
	2018	Consenso Fiscal					Oficialismo	0	Votación	Aprobado
									finalizada
		Presupuesto 2019					Oficialismo	0	Votación	Aprobado
									finalizada
	2019	Emergencia Alimentaria					Oposición	5	Votación	Aprobado
									finalizada

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