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Nº 08, Julio-Diciembre 2019 - ISSN: 2524-9568 El control político del ejecutivo en Argentina. Los incentivos y la práctica del control por interpelaciones (…)| CINGOLANI

1.Introducción

¿Controla el Congreso al gobierno? ¿Por qué razones el Poder Legislativo controlaría al Ejecutivo? Conjuntamente con las de legislar y representar al electorado, el control político constituye una de las funciones específicas atribuida al Poder Legislativo. A la vez, ha sido la menos estudiada.

La invención de los mecanismos de control político se vincula con la desconfianza del poder. Precisamente O´Donnell caracterizó la accountability horizontal como la “institucionalización legal de la desconfianza política” (O´Donnell, 2004). A partir del concepto de división de poderes, el autor introdujo la noción de accountability horizontal y la definió como “una interacción legalmente fundada y activada entre agencias estatales en vista de acciones u omisiones presumiblemente ilegales (trasgresión o corrupción)”, concepto que supone “la existencia de instituciones que tienen autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o instituciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente ser calificados como ilícitos” (O´Donnell, 2004).

La discusión teórico-analítica respecto del control político parte de la definición clásica de frenos y contrapesos, y explicaciones basadas en el propio interés de cada rama de poder, como incentivo suficiente para controlar y evitar la discrecionalidad ilimitada por parte de los

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otros poderes. Una línea argumental diferente -la que sigue este artículo- se centra en un conjunto de razones que derivan de los incentivos del sistema electoral y de las lógicas partidistas para explicar el control. El diseño institucional de frenos y contrapesos se instituyó procurando equilibrar niveles apropiados de independencia y de control mutuo entre las distintas ramas del gobierno, pero esa noción se vuelve insuficiente para explicar los incentivos del control, puesto que la solidaridad partidaria disminuye los intereses por controlar; y la iniciativa termina recayendo, no en el cuerpo legislativo en su conjunto (parcialmente afectado por la solidaridad partidaria con el partido de gobierno), sino en la oposición.

Este artículo se ocupa del control político congresual sobre el Poder Ejecutivo desde un enfoque politológico y con un anclaje empírico, que no focaliza en la vía de la rendición de cuentas del Ejecutivo ante el Congreso, sino que se centra en el Congreso mismo, en cómo éste exige responsabilidad mediante el ejercicio de una de sus prerrogativas, la de supervisar al gobierno. Intuitivamente, podría predecirse que el Congreso no controla; el tradicional hiperpresidencialismo argentino y la subordinación del Poder Legislativo al predominio presidencial podría fundar tal predicción. Esta investigación trasciende la respuesta a la pregunta acerca de si el Congreso controla o no, y se entrega a la indagación acerca de los factores institucionales y partidarios que intervienen en la actividad de control, los incentivos y las motivaciones de los legisladores para emprender acciones de control. Como resultado, el estudio suma aportes al debate politológico y la discusión conceptual alrededor de las posibilidades del control político congresual en las democracias presidencialistas, a la vez que aporta evidencias sobre la actividad de control en un sistema concreto. En ese sentido, describe cómo se ha ejercido la función de control a lo largo de casi dos décadas (desde la reforma constitucional de 1994 hasta 2011) con base en las interpelaciones, e indaga en los condicionantes institucionales (componente tecnológico) y político-partidarios (componente político) operantes.

El artículo se estructura en dos partes. La primera, expone el abordaje teórico-analítico que permiten comprender la lógica del control congresual (apartado 2), y la propuesta metodológica para su estudio (componentes, variables independientes y dependientes, hipótesis, en apartado 3). La segunda parte se centra en el análisis empírico del ejercicio del control politico congresual por medio de interpelaciones al Poder Ejecutivo en Argentina, desde el gobierno de C. Menem hasta el primer mandato de C. Fernández de Kirchner. Luego de contextualizar el mecanismo de las interpelaciones dentro de la infraestructura institucional de control en Argentina (apartado 4.1), se describe y analiza la disposición de los legisladores a controlar al Ejecutivo (4.2) y la capacidad efectiva de ejercer control (4.3). Este balance general del alcance del control por interpelaciones en Argentina sugiere escenarios diferenciados de control, que justifican el análisis comparado que se realiza en el apartado siguiente (apartado 5); el mismo trata de cómo las estrategias de los bloques y las coyunturas político-legislativas afectan la propensión a controlar. Finalmente, las conclusiones recogen los principales hallazgos y reflexiones sobre las capacidades para controlar la acción gubernamental y las condiciones que promueven o limitan el control político.

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2. El control político: naturaleza institucional y factores condicionantes

2.1. Separación de poderes, delegación y control

La idea del control político surgió con el establecimiento mismo del gobierno parlamentario y la limitación del poder absoluto de los reyes, en el Siglo XVI, bajo el presupuesto de que el sometimiento del rey y la burocracia al control del Poder Legislativo garantizaría el equilibrio institucional entre poderes. El modelo institucional de separación de poderes aspiraba al equilibrio, independencia y simetría entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y a la existencia de un cuerpo profesional, especializado e imparcial que ejecute las decisiones de política pública. Casi todos los sistemas constitucionales latinoamericanos se organizaron institucionalmente de acuerdo al presidencialista norteamericano, mediante la división de poderes con separación de competencias entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y la idea de control recíproco entre los poderes del Presidente, las dos Cámaras y el Tribunal Supremo. Este diseño de checks and balances o de frenos y contrapesos fue adoptado en la región con similar aspiración a la del norte: que cada uno de los poderes disponga de medios para controlar a los otros, y neutralizar abusos discrecionales y la concentración de poder.

El enfoque de la elección pública introduce el énfasis en la discrecionalidad como un rasgo esencial inherente a la acción de delegación. Dado que delegar responsabilidades entre poderes es inevitable, la discrecionalidad aparece como una estrategia específica de respuesta al sistema de incentivos. Una perspectiva teórico-metodológica generalizada en el abordaje de los estudios del control político, es la teoría de la delegación y el modelo principal-agente, desarrollados centralmente por Kiewiet y McCubbins (1991) en el marco de la escuela de la elección pública y la elección racional en la ciencia política norteamericana1. Los autores parten del supuesto del carácter inevitable de la delegación, dada la complejidad del aparato estatal y la vastedad de sus tareas administrativas cotidianas. Según el modelo, el principal delega responsabilidades, funciones, actos o atribuciones a los agentes, por el conocimiento especializado que estos tendrían, sus habilidades, reputación, recursos, etc., y el agente es depositario de la delegación. El proceso legislativo en particular, constituye una cadena de delegaciones que comienza por los electores que delegan poder en las autoridades electas, específicamente, legisladores o legisladores y presidente, los presidentes delegan en los ministros, los ministros en los burócratas, etc., y culmina la delegación con la burocracia. De acuerdo al modelo, el Poder Legislativo es el principal, y la burocracia y el Poder Ejecutivo son dos de los agentes más importantes (Kiewiet y McCubbins, 1991: 5 y ss.) y responsables ante su principal (el parlamento) porque actúan en representación de éste, quien tiene poder para vigilar y, eventualmente, castigar su desempeño.

Como contrapartida de la delegación surge la discrecionalidad. La cadena de delegación implica un enorme riesgo para el principal, puesto que sus intereses y el acceso a la información pueden diferir de los del agente, y de ahí la necesidad de mecanismos de control para atenuar las consecuencias no pretendidas del acto delegativo. Es decir, el proceso de agencia genera asimetrías de información y discrecionalidad que favorecen al agente. Desde esta perspectiva, se denominan “pérdidas de agencia” a las emergentes de situaciones en las que el agente no actúa a favor del mejor interés del principal. El riesgo central es que el agente

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actúe en contra del interés, la voluntad o las decisiones de quien delega, en función de oportunidades e incentivos de diversa naturaleza (financieros, políticos, sociales o de incremento de la reputación) que lo impulsarían a adoptar conductas de ocultamiento de información sobre sus actuaciones, e incluso a llevar a cabo acciones que perjudiquen a su mandante2.

Frente a estos riesgos de la delegación, y a los fines de que el acto delegativo no constituya renunciamiento o pérdida de autoridad y poder del principal, éste dispone de un conjunto de recursos para continuar controlando y sostener la obediencia en el proceso delegado, entre ellos, los mecanismos de control político parlamentario, objeto del presente artículo. Tal como lo entienden Llanos y Mustapic (2006a: 19), el concepto de control parlamentario refiere a “una acción deliberada del Poder Legislativo para enfrentar y combatir los riesgos mencionados, monitoreando, sancionando y corrigiendo cualquier desviación o autonomización de los agentes”.

2.2. Las modalidades ex ante y ex post de control político

La literatura distingue dos dimensiones o variantes temporales de control político: ex ante y ex post (Strom, 2000). El primero es el que se realiza en el momento previo a la implementación de la ley a través del proceso legislativo, específicamente cuando en una ley se definen detalladamente (mediante precisiones introducidas en reglamentos y disposiciones, por ejemplo) los rasgos de la política a implementar, las atribuciones de los implementadores, y los dispositivos para controlar el poder discrecional que el Parlamento delega en el Ejecutivo o la burocracia en el momento de la implementación3. Los mecanismos de control ex post, en cambio, se dirigen al monitoreo y supervisión de las acciones de los burócratas y del Poder Ejecutivo una vez sancionada y reglamentada la ley.

La introducción de mecanismos ex ante tiene ciertas exigencias (Huber y Shipan, 2002) como los incentivos y las capacidades de los legisladores para legislar en detalle, que importan requerimientos en términos de costos de tiempo e información de los legisladores, determinados ambientes de negociación, etc. Calvert, McCubbins y Weingast (1989) destacan que precisamente cuando Ejecutivo y Congreso no son capaces de estructurar eficientemente esta etapa inicial, surge la discreción de la agencia implementadora y consecuentemente cobran relevancia los controles de tipo ex post. Estos últimos son mecanismos de monitoreo y auditoría -pedidos de informes, interpelaciones, comisiones investigadoras, etc- con el propósito de solicitar información, iniciar investigaciones y/o introducir la posibilidad de sanción, incorporados en el texto constitucional o los reglamentos de las cámaras legislativas.

En los sistemas presidenciales, la delegación tiene la estructura de una red antes que de una cadena (Strom, 2000; Moreno, Crisp y Shugart, 2003). Esto es así en razón de que estos sistemas multiplican las instancias de delegación: tanto el Ejecutivo como el Legislativo son agentes independientes entre sí del electorado o mandante y, a su vez, ambos son mandantes de la burocracia. Ha sido deliberadamente diseñado para que muchos agentes intervengan en el proceso de toma de decisiones, y de ahí que los riesgos se incrementan y los intereses de los agentes pueden ser antagónicos. Por esta razón, no sólo no bastan los mecanismos ex ante

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sino que son incluso más decisivos los mecanismos de monitoreo y frenos institucionales que comienzan a operar después del proceso electoral, es decir, los ex post.

Mucho se ha discutido acerca de la mayor o menor eficacia de cada tipo de mecanismos para mitigar la discrecionalidad (Calvert, McCubbins y Weingast, 1989), y existe coincidencia generalizada en torno a la mayor efectividad de los ex ante4, argumentando que gran proporción del poder de los Congresos para establecer controles efectivos sobre la ejecución de las políticas públicas está en su función legislativa (ex ante), porque puede introducir reglamentaciones en la etapa de elaboración para limitar la discrecionalidad de los actores durante la implementación. Sin embargo, aún los autores que destacan la importancia de la etapa ex ante, observan que los Congresos tienen limitaciones para controlar a los Ejecutivos y las burocracias (Calvert, McCubbins y Weingast, 1989), y que no siempre cuentan con capacidad o incentivos necesarios para estructurar procedimientos adecuados (McCubbins y Schwartz, 1984), y más aún con Legislativos débiles que favorece grandes delegaciones de poder y la única medida de control resulta ser finalmente los mecanismos ex post.

2.3. Los factores institucionales y políticos como condicionantes del control

Se parte de la línea argumental de Llanos y Mustapic (2006a), quienes han sostenido que la función de control opera a partir de cierta distribución de poder partidario y en cierto contexto de reglas que asignan capacidad de control. De allí se derivan dos componentes del control político: el institucional, que impone ciertas restricciones tecnológicas para el ejercicio del control; y el político, que propone incentivos político-partidarios para el ejercicio del control.

2.3.1. El componente tecnológico: los recursos y las reglas procedimentales

El componente tecnológico del control refiere a la consideración de los recursos institucionales, las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan los procedimientos para activar los controles (proponer, aprobar) y las capacidades institucionales de los mismos. Suelen caracterizarse como factores “tecnológicos” porque son medios creados para ser usados, y cuyas reglas procedimentales afectan las posibilidades de utilizar los mecanismos y llevar adelante actividades de control. Como enfatizaron Nolte y Llanos (2008) es preciso que, en el aspecto tecnológico, los instrumentos a disposición del legislador estén diseñados de un modo que permita su uso. Por caso, si se exigen mayorías para la aprobación de una medida de control, la oposición tendrá escasas posibilidades de controlar.

2.3.2.El componente político: los incentivos político-partidarios y la relación gobierno- oposición

Como se dijo previamente, la perspectiva constitucionalista tradicional de división de poderes suponía que la separación de intereses y existencia de propósitos contrapuestos entre poderes serían incentivos suficientes para el control recíproco. La literatura ha sostenido la insuficiencia de esta explicación, ya que los mismos desaparecen cuando el partido del presidente dispone

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de suficientes mayorías en el Congreso y/o cuando los partidos son débiles y vulnerables a las presiones del Ejecutivo (Moreno, Crisp y Shugart, 2003; Morgenstern y Manzetti, 2003; Llanos y Mustapic, 2006a).

El enfoque que centra su atención en los incentivos político-partidarios, relativiza la incidencia de unos propósitos contrapuestos, contraponiéndolos al concepto de unidad de propósitos entre poderes. Tras el cuestionamiento crítico de la perspectiva constitucionalista y la teoría del equilibrio y la separación de poderes (Negretto, 2003; Colomer y Negretto, 2003; Gargarella, 1995; O´Donnell 2004) se instaló un enfoque de checks and balances entendido menos como sistema de balances y vetos mutuos, y más como esquemas de integración y cooperación entre poderes.

Moreno, Crisp y Shugart (2003), precisamente, ponen el foco en la ausencia de incentivos y sostienen que los controles congresuales no funcionan en los presidencialismos latinoamericanos debido al predominio del Poder Ejecutivo y la ausencia de intereses contrapuestos, particularmente evidente en dos casos: bajo presidencialismos mayoritarios (presidentes con mayoría en el Congreso) y, más aún, cuando éste es jefe de partido y los partidos son débiles, por las limitaciones para coordinar la actividad legislativa y la debilidad ante presiones del Ejecutivo.

En casos como los descriptos, en lugar de intereses contrapuestos y un cuerpo legislativo motivado por controlar, hay unidad de propósitos entre el Ejecutivo y el oficialismo (vinculado éste con las expectativas del Ejecutivo) en las cámaras legislativas (Shugart y Haggard, 2001). La solidaridad partidaria disminuye los incentivos del Legislativo para controlar, y es la oposición la que garantiza la (poca o mucha) supervisión del Ejecutivo. Esta perspectiva pone el acento en los partidos políticos5, centra su análisis en los incentivos provenientes de las lógicas institucionales y partidistas, y sostiene que el control sólo tiene lugar entre gobierno y oposición (no entre instituciones, Legislativo y Ejecutivo), afectados por factores político- electorales (competitividad electoral, expectativa de alternancia, cohesión del partido oficialista y la oposición) que determinan su desempeño y -en general- las estrategias de las fuerzas políticas en las Cámaras.

La adopción de esta perspectiva implica el acuerdo con Alcántara, García y Sánchez (2005), acerca de que la función de control que ejerce el Poder Legislativo es esencialmente política. Si bien los instrumentos que dispone el Poder Legislativo para controlar, y los procedimientos, límites y condiciones para ejercitarlos están regulados por normas jurídicas (constitucionales y reglamentarias), su naturaleza es esencialmente política: los medios son libremente elegidos y valorados según oportunidad y conveniencia de ejercitarlos, como también es discrecional la materia o asuntos a controlar, y además es ejercido por un órgano esencialmente político.

3. Estrategia analítica para el estudio del control político

Para el análisis de la actividad de control político, se distinguirá entre disposición a controlar - que se manifiesta mediante la presentación por parte de los legisladores de proyectos de control- y la efectividad del control -entendida como la aprobación de aquéllos. La utilidad de la distinción se funda en el supuesto de que ambos momentos (indicadores de la actividad de

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control, variable dependiente) son afectados de manera diferencial por los factores explicativos (variables independientes) de carácter tecnológico y político-partidario. La disposición a controlar estaría fuertemente impulsada por el componente político-partidario; presentar un proyecto de interpelación es un derecho que los legisladores pueden activar individualmente (no operan restricciones tecnológicas) y, por tanto, los incentivos políticos que impulsan a la oposición a controlar se visibilizan con mayor autonomía. La efectividad del control, en cambio, estaría más fuertemente condicionada por el componente tecnológico, porque la aprobación de los proyectos de control es un derecho de la mayoría, y esta exigencia procedimental (restricciones tecnológicas) limita la conversión de la intención de controlar en acción efectiva de control.

La indagación acerca del desempeño de la actividad de control y sus condicionantes institucionales y politicos se hará mediante un estudio longitudinal que abarca casi dos décadas de actividad de control político congresual por interpelaciones al Poder Ejecutivo en Argentina, y las hipótesis que orientan el análisis son las siguientes. Primero, que las asambleas legislativas incrementan su disposición a controlar cuando las oposiciones presionen para ello. Segundo, que la disposición a controlar de los legisladores opositores está fuertemente condicionada por el componente político-partidario, porque enfrentan primordialmente incentivos vinculados a la dinámica de la competencia electoral, y de ahí la importancia de los contextos legislativos (competitividad interbloques, fragmentación parlamentaria). Tercero, que la efectividad de la acción de control político congresual se encuentra afectada fuertemente por restricciones provenientes del componente tecnológico que moderan los impulsos controladores. En Anexo, el Cuadro 3 sistematiza este marco analítico.

4. El control político en Argentina: ¿Controla el Congreso?

4.1. Recursos y capacidades institucionales para controlar

En Argentina, el Poder Legislativo tiene una conformación bicameral, y se integra por la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (en adelante, HCDN)6 y el Honorable Senado de la Nación (en adelante, HSN)7, y cada Cámara dispone de un conjunto de mecanismos constitucionales de control político ex post del Ejecutivo de diversa naturaleza, cuya activación -obviamente- no está sujeta a veto presidencial. Algunos de estos instrumentos de control pertenecen a lo que O´Donnell caracteriza como “agencias de accountability asignada” (como la Auditoría General de la Nación, o el Defensor Público) porque son órganos de control externo, mientras que otros son propios de las instituciones de balance (pedidos de informes, interpelaciones, juicio político). Para estos últimos, el autor detalla que constituyen mecanismos que: son generalmente motivados por razones de política partidaria; pretenden asegurar balances generales entre los tres poderes con la misión de vigilar trasgresiones ilegales entre las jurisdicciones; se caracterizan por su acción reactiva e intermitente frente a las presuntas transgresiones de otras instituciones estatales; y sus acciones suelen ser dramáticas, con conflictos altamente visibles y costosos para las instituciones estatales, más aún en los regímenes presidenciales.

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A continuación, el Cuadro 1 sistematiza los mecanismos de control en Argentina y sus respectivas capacidades institucionales8.

CUADRO 1. MECANISMOS DE CONTROL POLÍTICO EX POST EN ARGENTINA

Fuente: elaboración propia, en base a la CN, el Reglamento Interno de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (RIHCDN), el Reglamento Interno del Honorable Senado de la Nación (RIHSN) y el Reglamento Interno de la Comisión de Juicio Político (RICJP).

Uno de los mecanismos de control ex post son las interpelaciones. Reguladas por el artículo 71 de la Constitución Nacional (en adelante, CN) constituyen un recurso tradicional que dispone el Legislativo para controlar al Ejecutivo, y consiste en requerir que los ministros (y otros funcionarios) se presenten en el plenario o en las comisiones para proporcionar información a los legisladores sobre los asuntos que estos últimos estimen convenientes9. Las capacidades institucionales de las interpelaciones podrían caracterizarse como limitadas, por las siguientes razones. Sus efectos se reducen a la imposición de la obligación de concurrir personalmente al Congreso para interpelación, y no hay sanciones efectivas por incumplimiento del requerimiento de presentarse10. Además, si las Cámaras quedaran insatisfechas con las explicaciones de los ministros convocados, no pueden -a diferencia de los sistemas parlamentarios- promover una moción de censura, que sólo es procedente para el JGM11. Por último, la decisión de interpelar (aprobación) constituye un derecho de la mayoría parlamentaria, no del legislador individual o de la minoría, sujetándose a la autorización por parte de comisiones y la Cámara, con la consiguiente exigencia de la construcción de complejos consensos a esos fines.

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GRÁFICO 1. DISPOSICIÓN A CONTROLAR: INICIATIVAS DE CONTROL POR

INTERPELACIONES SEGÚN CÁMARA, AÑOS LEGISLATIVOS 112 A 129

(≈ 1994 A 2011)

Fuente: elaboración propia, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

4.2. La disposición a controlar de los legisladores

En los 18 años analizados, el relevamiento arrojó 882 pedidos de interpelaciones presentados en ambas Cámaras. El Gráfico 1 muestra variaciones llamativas en la distribución de pedidos por año legislativo, con una disposición a controlar comparativamente alta inicial -1994 a 1997- en la serie, y posteriormente oscilante más baja. La contribución al control de cada Cámara es sustantivamente diferente; la HCDN contribuyó con un 76% de proyectos de control (674 de los 882 proyectos) y el HSN con un 23% (los restantes 208), resultado un promedio de tres de cada 4 proyectos de interpelación con origen en diputados. Se observan, además, patrones relativamente similares de comportamiento ascendente y descendente en ambas Cámaras.

Si bien la superior tasa de contribución podría sugerir un mayor interés de los diputados respecto de senadores por controlar, debe desestimarse esta hipótesis. El Gráfico 2, representa la propensión a controlar por diputado y senador, y muestra diferencias casi insignificantes: el promedio de presentaciones anuales de proyectos de interpelación es de

0.13por diputado (35 proyectos promedio por año, 257 diputados) y de 0.14 por senador (10 proyectos por año, 72 senadores). La comparativamente mayor disposición al control de la HCDN se explica por la composición numérica superior de este cuerpo legislativo, en tanto senadores y diputados aparecen similarmente interesados en controlar al Ejecutivo. Los patrones similares ascendentes y descendentes, podrían sugerir que los legisladores tienen similares percepciones de asimetrías de información por corregir (razón de la presentación de proyectos de interpelación), o bien alguna coordinación estratégica entre las oposiciones de ambas Cámaras; o ambas hipótesis.

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GRÁFICO 2. INICIATIVAS DE CONTROL POR INTERPELACIONES PROMEDIO

POR DIPUTADO Y SENADOR, AÑOS LEGISLATIVOS 112 A 129 (≈1994 A 2011)

Fuente: elaboración propia, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

4.3.La efectividad del control

Se analiza un indicador sencillo de efectividad, cual es la tasa de aprobación de proyectos de interpelación. La amplísima mayoría no resulta aprobada: de las 882 iniciativas de interpelación presentadas en 18 años en ambas Cámaras, sólo lograron aprobación 24, resultando en una efectividad del 2.7% frente a un 97.3% que no se efectivizaron en aprobación12. Además, entre 2008 y 2011 no hubo aprobaciones de interpelaciones (Gráfico 3). El Senado parece ser más efectivo que la Cámara de Diputados con una tasa promedio de aprobación para los 18 años de 6.7% (14 de 208) de las interpelaciones propuestas, frente al 1.4% (10 de 674) en Diputados.

GRÁFICO 3. CONGRESO: INICIATIVAS DE CONTROL E INICIATIVAS EFECTIVAS

DE INTERPELACIÓN, AÑOS LEGISLATIVOS 112 A 129 (≈1994 A 2011).

Tasa de Efetividad: 2.7%

140

120

100

80

Fuente: elaboración propia, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

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Esta contundente brecha entre proyectos presentados y aprobados puede explicarse por las exigencias procedimentales (restricciones tecnológicas) para hacer prosperar la voluntad de controlar. Como ya se dijo, la presentación de un pedido de interpelación es un derecho del legislador individual, pero la acción de interpelar es un derecho de la mayoría parlamentaria, ya que para conseguir la aprobación es necesario negociar apoyos (comisiones, bloques, partidos), y de allí que en congresos con mayorías políticas estables del partido de gobierno hay generalmente pocas interpelaciones.

Hay otro factor evidencia la deficiente acción de control, además de la baja tasa de efectividad. La aprobación de proyectos de interpelación no concluye necesariamente en la presencia en el ámbito legislativo de los funcionarios convocados. Como muestra el Gráfico 4, de las 24 interpelaciones legislativas aprobadas en casi 2 décadas, sólo 4 fueron llevadas a cabo como lo dispone el artículo 71 de la CN, con presencia física en el recinto, y la última interpelación (hasta marzo de 2012) se había realizado en 1996; otras 7 de las 24 aprobadas fueron contestadas por informes escritos para remitir a las comisiones respectivas (sin la concurrencia del funcionario convocado, que da lugar a la interacción con el interpelante y otros legisladores); y 13 no tuvieron respuesta por parte del Ejecutivo. Así, estrictamente sólo el 0.4% (4 de 882) de las interpelaciones propuestas concluyeron la trayectoria que dispone la Constitución. Se recuerda que si bien el Ejecutivo está obligado a responder, no existen sanciones por incumplimiento de la obligación de concurrir a la interpelación13.

GRÁFICO 4. CONGRESO: PEDIDOS DE INTERPELACIÓN EN EL SEGÚN

TRAYECTORIA POSTERIOR, AÑOS LEGISLATIVOS 112 A 129 (≈1994 A 2011)

Aprobadas informe

escrito; 7; 1%

Aprobadas sin

Aprobadas informerespuesta; 13; 2% oral; 4; 0%

Mociones no

aprobadas; 858;

97%

Fuente: elaboración propia, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

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Cambiando la perspectiva de análisis, enfocando ahora a los gobiernos como objeto de control, el Cuadro 2 detalla los proyectos de interpelación presentados y aprobados para cada uno de los 5 períodos presidenciales que abarca la serie temporal analizada. Los datos agregados muestran la mayor concentración de iniciativas de control en la etapa menemista (en promedio, 1 proyecto de interpelación presentado cada 4 días, frente a 1 cada 9 o 12 días para los demás gobiernos).

CUADRO 2. INICIATIVAS DE CONTROL POR INTERPELACIONES SEGÚN PRESIDENCIA, AÑOS LEGISLATIVOS 112 A 131 (≈1994 A 2011)

Fuente: elaboración propia, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

Referencias: 1 Presidencia de C. Menem: el período presidencial seleccionado (primer mandato comenzó el 8/7/1989)

abarca del 1/5/1994 (inicio del período legislativo 112) al 10/12/1999. Promedio: 1 proyecto de interpelación presentado

cada 4 días. 2 Presidencia de F. De la Rúa: el período presidencial abarca del 10/12/1999 al 20/12/2001. Promedio: 1

proyecto de interpelación presentado cada 12 días. 3 Presidencia de E. Duhalde: el período presidencial abarca del

4/1/2002 al 25/5/2003. Promedio: 1 proyecto de interpelación presentado cada 12 días.4 Presidencia de N. Kirchner: el

período presidencial abarca del 25/5/2003 al 10/12/2007. Promedio: 1 proyecto de interpelación presentado cada 9

días. 5 Presidencia de C. Fernández de Kirchner: el período presidencial seleccionado (su segundo mandato concluyó

el 10/12/2015) abarca del 10/12/2007 al 29/2/2012 (fin del período legislativo 129). Promedio: 1 proyecto de interpelación presentado cada 12 días.

Antes de concluir esta descripción, cabe preguntarse ¿por qué los legisladores presentan proyectos de control por interpelaciones previendo tan baja chance de aprobación? Presentar el proyecto de interpelación tiene bajo costo y puede ser efectivo en otros sentidos distintos de su aprobación. Se ha considerado acá la efectividad en términos de aprobación, en razón de que las interpelaciones han sido diseñadas para mitigar asimetrías de información entre poderes mediante el diálogo público en el ámbito legislativo. No obstante, la presentación de proyectos de control puede ser efectiva en otros sentidos, por ejemplo, en términos de su impacto mediático, su capacidad para ocasionar escándalos, presionar o deslegitimar a funcionarios del Ejecutivo, etc.; también pueden ser de utilidad en términos del posicionamiento personal, del bloque o partido, permitiendo mostrar públicamente discrepancias con el gobierno, una política pública o una acción gubernamental en particular;

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además, puede repercutir en las percepciones de los electores y revestir importancia estratégica en términos político-electorales; e inclusive puede ser útil para negociar acciones legislativas (sobre esto último, Barreiro Lemos, 2006:107). El hecho de que legisladores decidan destinar recursos (energía, tiempo, etc.) a la presentación de iniciativas de control, aun cuando intuyan las escasas chances de aprobación refuerza la idea de que podrían concurrir otros incentivos para iniciar control, más allá de la reducción de asimetrías informacionales, que es la razón de invención de estos mecanismos de control.

5. El análisis de los incentivos político-institucionales del control

En adelante, el análisis del control político se centrará en las explicaciones derivadas de los incentivos del sistema electoral y las lógicas partidistas, en su relación con la propensión a controlar al Poder Ejecutivo. La descripción precedente permitió, por un lado, realizar un balance general del rendimiento del control por interpelaciones en Argentina, y, por otro, identificar escenarios diferenciados de control. Para el análisis de los escenarios legislativos y su relación con la actividad de control, se tomaron dos decisiones metodológicas. Primero, se seleccionaron tres períodos presidenciales14 agrupados en dos etapas diferenciadas en materia de control político: menemista (1994 a 1999), con una comparativamente alta disposición a controlar, y kirchnerista (2003 a 2011), en la que la disposición a controlar decreció notablemente. Segundo, el análisis toma como referencia la actividad de los diputados, puesto que la HCDN ha sido más activa en términos absolutos y ofrece mayor diversidad partidaria (resultado del tipo de fórmula electoral para su composición) que el Senado.

5.1.Bloques, oposición y control político en la Cámara de Diputados

Como ya se ha dicho, la unidad de propósitos entre el gobierno y el bloque del partido de gobierno (ligado a las expectativas de éste) explica que sólo la oposición tenga incentivos para controlar. Preliminarmente, se esperaría que el grupo de mayor liderazgo entre las fuerzas de oposición (siempre la Unión Cívica Radical, en adelante, UCR) desarrolle la mayor actividad de control, y que el bloque del partido de gobierno no tenga actividad alguna de control. El análisis de la performance de control de cada uno de los bloques durante las presidencias, permite introducir elementos analíticos adicionales importantes, derivados de los hallazgos.

A continuación se presentan tres gráficos sucesivos para los tres gobiernos objeto de control político en la serie.

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GRÁFICO 7. DIPUTADOS: CONTRIBUCIÓN AL CONTROL SEGÚN BLOQUES, PRESIDENCIA DE C. FERNÁNDEZ DE KIRCHNER, AÑOS LEGISLATIVOS 126 A 129 (≈2008 A 2011)

Fuente: elaboración propia, Cuadros 14 a 17, en Anexo, en base a datos de la HCDN,

relevamiento mayo 2014. No hay firmas efectivas.

En el Gráfico 5 se representa la actividad de control de los bloques durante el gobierno de C. Menem (años legislativos 112 a 117, aproximadamente 1994 a 1999); en el Gráfico 6, la correspondiente a N. Kirchner (años legislativos 122 a 125, aproximadamente 2004 a 2007); y en el Gráfico 7, la relativa al primer mandato de C. Fernández de Kirchner (años legislativos 126 a 129, aproximadamente 2008 a 2011). Se representan los bloques con disposición a controlar (cuyos diputados firmaron o cofirmaron proyectos de interpelación) en cada período presidencial, con su respectiva contribución al control (proporción de firmas y cofirmas en proyectos de interpelación sobre el total de las mismas para el período), y la contribución efectiva (firmas y cofirmas en proyectos aprobados).

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El análisis del conjunto de datos previos permite identificar una especie de tipología de bloques, según tamaño y desempeño orientado al control. Para complementar el análisis, puede consultarse en Anexo los datos sobre el tamaño de los bloques para cada año legislativo (los Cuadros 4 a 17 del Anexo contienen datos de todos los bloques, hayan o no emprendido acción de control). En términos generales, puede caracterizarse la actividad de control de los bloques como sigue:

A- Bloque minoritario de oposición numéricamente más importante CON disposición a controlar.

El bloque más numeroso ha sido, para los todos años analizados, la UCR. Este bloque, si bien tuvo un importante rol de control, no necesariamente ha sido el más activo (ver UCR en los Gráficos 5, 6 y 7) y su contribución relativa en términos de control (firmas y cofirmas en proyectos de interpelación) disminuyó de aproximadamente un 40% en el menemismo (Gráfico 5) a tasas cercanas al 25% durante el kirchnerismo (Gráficos 6 y 7).

B- Pequeños bloques minoritarios CON disposición a controlar.

Exiten bloques minoritarios, con un contingente numérico muy inferior al del segundo bloque (UCR), pero con una iniciativa de control muy superior, es decir, una contribución al control mucho más que proporcional a su participación porcentual en la Cámara. Normalmente se trata de fuerzas políticas que no cuentan con gobiernos ejecutivos a nivel subnacional (provincial, municipal) y parecen privilegiar el espacio legislativo, realizando una crítica a la actuación del gobierno; aún cuando sean significativamente bajas las chances de convertir sus propuestas en acción efectiva de control, pueden construir una imagen de controladores de la acción gubernamental, de defensores de los intereses representados por esas pequeñas minorías. La función propositiva de control es, a veces, la más importante que estos bloques desempeñan.

Durante el menemismo, se observa claramente en este rol el bloque FREPASO (Gráfico 5) que se destacó en su función propositiva de control, consistente con la relevancia que esta nueva fuerza le atribuyó a su actividad en el ámbito legislativo; irrumpió vertiginosamente en la competencia electoral en 1995, y ocupó entre el 9 y 14% de las bancas entre 1996 y 1999 (ver Anexo, Cuadros 6 a 9). De la misma manera, durante las presidencias kirchneristas analizadas, pequeños bloques se destacaron por su vocación controladora, entre ellos, Propuesta Republicana/PRO, Coalición Cívica, ARI y GEN, aunque con desempeño inferior al del FREPASO en el menemismo.

Esta categoría incluye numeros grupos parlamentarios justicialistas no kirchneristas (Peronismo Federal, Justicialista Nacional, por mencionar algunos, ver Gráficos 6 y 7) que se fueron conformando a partir de 2006 en oposición al cohesionado bloque del partido de gobierno, el Frente para la Victoria.

C- Bloques SIN disposición a controlar.

Dentro de esta categoría, deben diferenciarse dos subgrupos: el bloque del partido de gobierno y pequeños grupos parlamentarios minoritarios.

Por un lado, el bloque del partido de gobierno (C.1), numéricamente superior y previsiblemente sin incentivos para controlar. En efecto, el bloque oficialista (PJ, y FpV a partir

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de 2006) no mostró, en general, disposición a controlar. No obstante, deben observarse algunas particularidades importantes que se precisan a continuación.

Se observan minorías con disposición a controlar dentro del bloque oficialista durante el menemismo, y con una particularidad interesante: cuando -aunque infrecuentemente- se proponen controlar, sus proyectos tienen comparativamente mejores chances de convertirse en acción efectiva; esto podría sugerir que los bloques oficialistas, cuando son poco cohesivos, suelen tener una probabilidad de acción efectiva de control más alta (Gráfico 5: Justicialista). En el kirchnerismo, sólo se observa iniciativa de control proveniente del bloque del partido de gobierno en los dos primeros años (2004 y 2005)15, hasta la conformación del homogéneo bloque kirchnerista Frente para la Victoria (que recupera unidad de propósitos con el gobierno), mientras que los diputados justicialistas no kirchneristas van conformando bloques disidentes (Justicialista Nacional, Peronismo Peronista, Frente Renovador) con iniciativa de control (aunque escasa e inefectiva.

Por otro lado, existen pequeños bloques minoritarios sin disposición a controlar (C.2), cuyos diputados nunca se involucran en propuestas de control por interpelaciones y se presume una actitud cooperativa de estos bloques con el gobierno. En muchos casos, la cooperación con el Ejecutivo es la vía de influencia y la garantía de respaldo por parte del grupo mayoritario gubernamental de los intereses que defienden estas minorías en la Cámara. Estos bloques no se representaron en los gráficos precedentes (que incluyen sólo bloques cuyos diputados han firmado o cofirmado proyectos de interpelación), no obstante, se los puede encontrar en los Cuadros 4 a 17, en Anexo.

5.2.Los escenarios legislativos como condicionantes del control: competitividad y fragmentación parlamentaria

¿Por qué la competitividad y la fragmentación parlamentaria afectarían el desempeño congresual vinculado al control? Se entiende que la disposición a controlar de los legisladores opositores está fuertemente condicionada por el componente político-partidario, en razón de que enfrentan primordialmente incentivos vinculados a la dinámica de la competencia electoral. Las configuraciones específicas de los escenarios legislativos (una combinación de factores) aumentarán o disminuirán los incentivos de los legisladores para supervisar. Específicamente, los niveles de competitividad interbloques y las mayores o menores expectativas de alternancia entre las mayorías parlamentarias, pueden incidir en el comportamiento de los bloques opositores al partido de gobierno, orientándolos a la confrontación. A su vez, una mayor fragmentación parlamentaria podría ser testimonio de menor coincidencia ideológica o estratégica, o de visiones políticas en el cuerpo legislativo16. Si ello es así, es espera que aumente la activación de mecanismos de control cuanto mayor sea la competitividad parlamentaria (expectativas de alternancia), y menor la fragmentación parlamentaria. Y a la inversa.

5.2.1. Competitividad parlamentaria y actividad de control

La competitividad se estima en términos de la distancia porcentual que separa a los dos principales bloques17. Cuando la competitividad es elevada (menor distancia entre los

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contingentes de bancas de los dos primeros bloques), también lo es la vulnerabilidad electoral del partido en el gobierno (Anduiza y Bosch, 2004), y la posibilidad de alternancia genera expectativas que inciden en el comportamiento de las fuerzas políticas. En materia de control, la mayor competitividad parlamentaria podría presumiblemente alentar el comportamiento confrontacional de los bloques opositores, y una manera de comunicar discrepancias con el gobierno es a través de las iniciativas de control para exponer públicamente al oficialismo (interpelaciones legislativas). Por lo dicho, se esperaría mayor activación de mecanismos de control en escenarios legislativos más competitivos. El Gráfico 8 representa “1 – Competitividad” para realizar una lectura directa del indicador.

GRÁFICO 8. DIPUTADOS: 1 - COMPETITIVIDAD PARLAMENTARIA,

MENEMISMO (1994 A 1999) Y KIRCHNERISMO (2004 A 2011)

90

65

59,5

60

55

50

Fuente: elaboración propia, Cuadros 4 a 17, en Anexo, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

El Gráfico 8 muestra que la mayor actividad de control (apartado 4.2) en la etapa menemista (1994 a 1999) se desarrolla en un contexto de mayor competitividad parlamentaria y, a la inversa, en la etapa kirchnerista (2004 a 2011) hay menos competitividad y control18. La inestabilidad del indicador de competitividad entre 2008 a 2011 merece explicación aparte y se vincula con la denominada “crisis del campo” 19.

5.2.2. Fragmentación parlamentaria y actividad de control

Un indicador de fragmentación partidaria en el cuerpo legislativo es el Número Efectivo de Partidos, que en su aplicación al ámbito legislativo se denomina NEP parlamentario. El mismo permite apreciar la distribución de escaños en menos o más opciones políticas, considerando la cantidad de bloques está proporcionada según su peso20.

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El Gráfico 9 muestra los valores de fragmentación en la Cámara de Diputados mediante la estimación del NEP parlamentario. En Anexo, los cuadros 4 a 17 contienen la participación relativa de los bloques, fragmentación y el NEP parlamentario para cada año legislativo (no bianualmente).

G R Á F I C O 9 . D I P U T A D O S : N E P P A R L A M E N T A R I O , M E N E M I S M O ( 1 9 9 4 A

1 9 9 9 ) Y K I R C H N E R I S M O ( 2 0 0 4 A 2 0 1 1 )

2

1

0

Fuente: elaboración propia, Cuadros 4 a 17, en Anexo, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

El Gráfico 9 muestra dos escenarios legislativos diferenciados en la Cámara de Diiputados: el menemista, de mayor disposición a controlar, y fragmentación moderada y estable (resultados que oscilan entre 2.9 y 3.3); y el kirchnerista, de menor control y fragmentación más elevada (se reiteran las observaciones sobre 2008 como punto de inflexión).

Las relaciones entre fragmentación parlamentaria (NEP parlamentario) y disposición a controlar de los diputados fueron corroboradas estadísticamente mediante correlación de Pearson (r) para todos los datos de la serie, arrojando un valor de -0,669, es decir una relación inversa de dependencia negativa y alta que indica que cuando la fragmentación aumenta, disminuye la disposición a controlar de los diputados (el coeficiente de determinación R2 indica que la variación de la disposición a controlar en un 44% se debe a variaciones en los niveles de fragmentación). La fragmentación parece actuar como desincentivo para el control político.

La correlación entre la disposición a controlar y la competitividad parlamentaria resultó positiva, es decir, ambas variables disminuyen o aumentan simultáneamente, pero la dependencia es baja (r= 0,15094186) y con una determinación muy baja (R² = 0,0228, que indica que sólo explicaría el 2% de las variaciones), quizás por el comportamiento inestable de los valores de competitividad entre 2008 y 2011.

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comparativamente alta disposición a controlar (menemista), se elevan sólo muy ligeramente los niveles aprobación, manteniéndose inerte respecto de los mayores impulsos controladores. La explicación recae en condicionamientos provenientes del diseño institucional que exigen mayoría parlamentaria para la conversión en acción efectiva de control. El escaso rendimiento del control congresual se explica por los desincentivos provenientes de la interacción entre el componente tecnológico y el político-partidario, porque si bien presentar un proyecto de interpelación tiene bajo costo, para conseguir la aprobación es necesario negociar apoyos con otras fuerzas políticas en el ámbito de las instancias formales de comisiones, bloques y partidos. Así, el derecho de los legisladores a controlar está contrabalanceado por restricciones tecnológicas provenientes de los procedimientos legislativos.

En tercer lugar, se advierten escenarios legislativos que son más afines para el ejercicio del control político. Se encontró que los escenarios parlamentarios más competitivos y menos fragmentados alientan a las minorías de oposición a iniciar acciones de control (menemismo); y, a la inversa, escenarios legislativos de menor competitividad y más fragmentados (kirchnerismo) ven mitigada su disposición a controlar.

Este estudio ha mostrado que las variables político-partidarias (mayorías, minorías y las dinámicas competitivas) son determinantes en la etapa de iniciativa. Cuando los gobiernos tienen mayorías legislativas o primeras minorías, y con éstas controlan la agenda parlamentaria, la oposición puede aparecer más (menemismo) o menos (kirchnerismo) incentivada a controlar, según configuraciones específicas de los escenarios legislativos (competitividad, fragmentación) y la concurrencia de circunstancias excepcionales como la contribución de bloques con determinadas características (como el FREPASO en el menemismo). Esto es así porque, más allá de que exista mucho o poco por controlar, el ejercicio de la función de control se convierte en un recurso importante de competencia frente a otras fuerzas parlamentarias.

Finalmente, una última apreciación, y en favor de la calidad de la democracia. En términos aspiracionales, esta investigación se propone valorar la importancia de la rendición de cuentas de los gobiernos, que es un componente indiscutido e incuestionable de la calidad de la democracia, y de ahí deriva la pretensión de que los Legislativos garanticen que los Ejecutivos sean sometidos a control, vigilándolos directamente y examinando sus actuaciones, ya que los legisladores no solo legislan, también controlan y representan.

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8. Anexo

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CUADRO 4. DIPUTADOS: COMPOSICIÓN POR BLOQUES, FRAGMENTACIÓN Y NEP

PARLAMENTARIO, AÑO LEGISLATIVO 112 (≈1994), PRESIDENCIA DE MENEM

Fuente: elaboración propia, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

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CUADRO 5. DIPUTADOS: COMPOSICIÓN POR BLOQUES, FRAGMENTACIÓN Y NEP

PARLAMENTARIO, AÑO LEGISLATIVO 113 (≈1995), PRESIDENCIA DE MENEM

NEP = 1 / Suma de

Vi2

NEP = 1/ (1 – F) = 3

Fuente: elaboración propia, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

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CUADRO 6. DIPUTADOS: COMPOSICIÓN POR BLOQUES, FRAGMENTACIÓN Y NEP

PARLAMENTARIO, AÑO LEGISLATIVO 114 (≈1996), PRESIDENCIA DE MENEM

257Suma de Vi2 = 0.334 F = 1- suma de Vi2 = 0.666

NEP = 1 / Suma de Vi2 NEP = 1/ (1 – F) = 2.9

Fuente: elaboración propia, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

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CUADRO 7. DIPUTADOS: COMPOSICIÓN POR BLOQUES, FRAGMENTACIÓN Y NEP

PARLAMENTARIO, AÑO LEGISLATIVO 115 (≈1997), PRESIDENCIA DE MENEM

Fuente: elaboración propia, en base a datos de la HCDN, relevamiento mayo 2014.

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CUADRO 8. DIPUTADOS: COMPOSICIÓN POR BLOQUES, FRAGMENTACIÓN Y NEP

PARLAMENTARIO, AÑO LEGISLATIVO 116 (≈1998), PRESIDENCIA DE MENEM